遼寧農(nóng)村環(huán)境連片整治中的問題發(fā)現(xiàn)與解構(gòu)

摘 要：農(nóng)村環(huán)境連片整治是農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的一種創(chuàng)新。通過對基層管理者和村民進(jìn)行實(shí)證調(diào)研，反映出遼寧農(nóng)村環(huán)境連片整治存在尚待解決的問題。為此，對遼寧農(nóng)村環(huán)境連片整治中存在的問題及其產(chǎn)生進(jìn)行理性剖析，并提出應(yīng)對策略。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；環(huán)境連片整治；實(shí)證考察；理性分析；遼寧

中圖分類號：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）10-0064-02

一、問題發(fā)現(xiàn)與解構(gòu)的意義

近年來，中國農(nóng)村環(huán)境問題日益突出。2008年中央為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)設(shè)立了專項(xiàng)資金，決定開展農(nóng)村環(huán)境綜合整治。為了進(jìn)一步提高農(nóng)村環(huán)境治理成效，從2010年開始，國家以連片整治的方式，分階段選取示范省，集中資金進(jìn)行農(nóng)村區(qū)域環(huán)境治理。農(nóng)村環(huán)境連片整治以解決區(qū)域性突出環(huán)境問題為目的，對地域空間上相對聚集在一起的多個村莊（受益人口原則上不低于2萬人）實(shí)施同步、集中整治。

2010年遼寧作為北部地區(qū)的代表成為第一批農(nóng)村環(huán)境連片整治的示范省。2010—2012 年，國家和遼寧省預(yù)算投入21.25億元進(jìn)行農(nóng)村環(huán)境連片整治。整治以大伙房水庫及輸水工程周邊地區(qū)為重點(diǎn)，延伸到輸水工程供水及采水所涉及的地市，共包括撫順、本溪、沈陽、鞍山、遼陽、營口及盤錦7個城市。

農(nóng)村環(huán)境連片整治在各地沒有基礎(chǔ)、無可遵循的成功模式、建設(shè)時間緊迫，是一項(xiàng)空前艱巨的環(huán)境建設(shè)工程。農(nóng)村環(huán)境連片整治開展后，急需總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，反饋問題。

二、遼寧農(nóng)村環(huán)境連片整治中存在的問題——基于實(shí)證的發(fā)現(xiàn)

1.實(shí)證方法。調(diào)研組選取遼寧農(nóng)村環(huán)境連片整治的村莊實(shí)地考察，并在此基礎(chǔ)上，對村民入戶問卷調(diào)查、對環(huán)保局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等管理者進(jìn)行半結(jié)構(gòu)性訪談，以及收集有關(guān)公共數(shù)據(jù)和記錄。（1）實(shí)地考察。以實(shí)地調(diào)研的方式對沈陽市遼中縣六間房鎮(zhèn)、楊士崗鎮(zhèn)，盤錦市胡家鎮(zhèn)，撫順市上馬鄉(xiāng)、后安鎮(zhèn)，本溪市桓仁縣北甸子鄉(xiāng)，營口市大石橋湯池鎮(zhèn)等進(jìn)行實(shí)地的考察。（2）問卷調(diào)查。以問卷的形式對村莊連片治理情況及農(nóng)民環(huán)境保護(hù)意識進(jìn)行考察。先后發(fā)放問卷200份，收回有效問卷132份。（3）半結(jié)構(gòu)性訪談。訪談35名當(dāng)?shù)丨h(huán)保人員、基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人員、村組織成員。

2.基層管理者視角農(nóng)村環(huán)境連片整治中存在的問題。調(diào)研表明，基層管理者普遍認(rèn)為遼寧農(nóng)村環(huán)境連片整治選取特大飲用水水源地周邊農(nóng)村進(jìn)行連片整治示范，對于流域污染治理和農(nóng)村污染減排具有重要意義。整治的過程做到規(guī)范化。調(diào)查的村莊均對示范項(xiàng)目資金的使用進(jìn)行了規(guī)范和監(jiān)督，建立了農(nóng)村環(huán)境整治目標(biāo)責(zé)任制。對于日常保潔機(jī)制，受訪村莊均建立了日常保潔機(jī)制，分別采取外包保潔公司或內(nèi)包村民的方式，基本建立了治管結(jié)合機(jī)制。調(diào)研表明，大量中央和地方財政資金投入到農(nóng)村生活垃圾治理設(shè)施、畜禽糞便污染治理設(shè)施、生活污水治理設(shè)施、重點(diǎn)水源保護(hù)設(shè)施的建設(shè)。

調(diào)研中也反饋出一些實(shí)際問題。對于部門之間的協(xié)調(diào)，83%的受訪環(huán)保人員認(rèn)為財政部門審批手續(xù)周期長，影響環(huán)保部門項(xiàng)目建設(shè)；40%的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員認(rèn)為項(xiàng)目建設(shè)過程中缺乏基層政府有效參與機(jī)制。對于環(huán)保資金的投入，30%的受訪者反映資金有時不能及時到位；幾乎全部受訪者都認(rèn)為縣、鄉(xiāng)、村各級財力有限，連片整治項(xiàng)目運(yùn)行和維護(hù)資金缺乏，后續(xù)管理和運(yùn)營負(fù)擔(dān)過重。針對治理技術(shù)，57 %的受訪者反映水污染治理技術(shù)趨于雷同、缺乏有效的適合北方特點(diǎn)的技術(shù)支持。對于基層環(huán)保管理情況，85 %受訪者反映基層環(huán)保工作壓力大，往往身兼數(shù)職，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專門環(huán)保人員短缺。

通過對基層管理者的訪談，調(diào)研小組發(fā)現(xiàn)，從基層管理者視角，遼寧農(nóng)村環(huán)境連片整治中在政府部門間的配合、環(huán)保資金、治理技術(shù)以及農(nóng)村環(huán)保人力資源上存在尚需解決的問題。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層環(huán)保部門能力普遍較弱和后續(xù)維護(hù)資金短缺的情況下，農(nóng)村環(huán)境連片整治工作能否從項(xiàng)目短期管理轉(zhuǎn)向日常長效管理，還有待進(jìn)一步探索。

3.村民視角農(nóng)村環(huán)境連片整治中存在的問題。針對環(huán)境連片整治設(shè)施建設(shè)、連片整治效果感知、連片整治政策實(shí)施認(rèn)知三方面，調(diào)研組對村民進(jìn)行了入戶訪談和問卷調(diào)查。調(diào)研顯示：

在連片整治環(huán)境設(shè)施建設(shè)上，村民普遍反映在垃圾處理、牲畜糞便處理上設(shè)施建設(shè)明顯，97%的村民反饋本村有專門的垃圾處理設(shè)施；39%的村民反饋村莊有戶用沼氣池；48%的村民反饋村莊實(shí)現(xiàn)牲畜糞便有機(jī)肥加工利用；17%的村民反饋村莊實(shí)現(xiàn)有機(jī)生態(tài)農(nóng)業(yè)。在農(nóng)村生活污水治理設(shè)施建設(shè)上，盡管大部分村民都承認(rèn)村莊修建了排水溝，但仍有66%的村民認(rèn)為村莊缺乏專門的生活污水治理措施。

在連片整治效果感知上，74%的村民認(rèn)為村莊治理后環(huán)境有明顯變好；35%的村民對村莊污染治理效果滿意，48%的村民對村莊治理效果基本滿意；83%的村民認(rèn)為污染治理設(shè)施輕微存在利用低的現(xiàn)象；22%的村民認(rèn)為村委會還缺乏專門負(fù)責(zé)人員；在影響農(nóng)村環(huán)境整治效果的主要原因上，30%的村民認(rèn)為農(nóng)民舊的生活習(xí)慣不好，47%的村民認(rèn)為資金投入不足；33%的村民認(rèn)為農(nóng)村環(huán)境治理保持長期好的效果主要靠個人自覺、61%的村民認(rèn)為農(nóng)村環(huán)境治理保持長期好的效果主要靠村委會和政府的監(jiān)督。

在連片整治政策實(shí)施認(rèn)知上，45%的村民對農(nóng)村環(huán)境連片整治相關(guān)政策不了解、53%的村民對農(nóng)村環(huán)境連片整治相關(guān)政策有些了解；在獲知本村環(huán)境連片整治信息上，23%的村民通過村固定公告牌和媒體發(fā)布、20%村民通過村開會征求村民意見、22%村民通過村民交流、35%村民通過設(shè)施建成后；對當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)治理態(tài)度，52%村民認(rèn)為積極主動。

通過對村民的訪談，調(diào)研小組發(fā)現(xiàn)，從村民的視角，遼寧農(nóng)村環(huán)境連片整治中在生活污水治理設(shè)施建設(shè)、管理行為、村民行為、政策宣傳上存在尚需解決的問題。

三、問題產(chǎn)生的深層解構(gòu)——基于理性的分析

1.基層環(huán)境管理有效性的制約因素。農(nóng)村環(huán)境保護(hù)具有公共性，成本較高，由政府提供充足的經(jīng)費(fèi)、人力資源與成熟的技術(shù)支持是農(nóng)村環(huán)境連片整治的政策資源基礎(chǔ)。長期以來，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作難以深入開展，根本的制約因素就是農(nóng)村環(huán)境治理的經(jīng)費(fèi)、人力資源與成熟的技術(shù)支持主要依賴于地方政府，而地方政府或者資源不足或者輕視農(nóng)村環(huán)境治理。農(nóng)村環(huán)境連片整治中，中央政府以協(xié)議的方式，明確中央與地方資金的配套比例、資金保障及人員保障，并制定技術(shù)指南，為農(nóng)村環(huán)境連片整治的有效實(shí)現(xiàn)奠定了良好基礎(chǔ)。然而，農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管對象量大面廣，基層環(huán)境管理監(jiān)管能力相對薄弱的現(xiàn)象不能完全改變。在農(nóng)村環(huán)境治理的經(jīng)費(fèi)上尤其是項(xiàng)目運(yùn)行和維護(hù)資金供應(yīng)上仍然是基層政府很大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。在技術(shù)資源上，適宜北方環(huán)境、廉價而有效的治理技術(shù)尤其是生活水污染治理技術(shù)開發(fā)也不能依靠基層環(huán)境部門解決。另一方面，農(nóng)村環(huán)境管理的復(fù)雜特點(diǎn)極易造成權(quán)力重疊和權(quán)利真空。農(nóng)村環(huán)境管理存在縱向和橫向的復(fù)雜分工，往往導(dǎo)致部門之間工作銜接不暢，整體效率降低。在農(nóng)村環(huán)境連片整治中，財政部門資金審批遲滯影響環(huán)保部門的項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，環(huán)保部門項(xiàng)目建設(shè)監(jiān)管缺位加重基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門的后續(xù)管理負(fù)擔(dān)等，都表現(xiàn)為一種部門配合上的失力。

2.村民參與環(huán)境治理的制約因素。農(nóng)村環(huán)境連片整治兼有管理和治理雙重含義。中國農(nóng)村環(huán)境污染主體分散零落，農(nóng)村環(huán)境整治不能單純依賴點(diǎn)線式的“政府—管理”模式，更需要村民與政府的合作。然而調(diào)查顯示目前村民與參與環(huán)境連片整治仍然呈被動狀態(tài)。

制約村民參與環(huán)境治理的因素首先來自于主觀因素。村民缺乏參與環(huán)境治理的主體意識。受傳統(tǒng)依附文化及政府機(jī)制慣性的影響，村民更多地關(guān)注個人經(jīng)濟(jì)利益，淡薄政治、環(huán)境權(quán)益。鄉(xiāng)村缺乏維權(quán)氣氛、缺乏維護(hù)公共利益的精神。

制約村民參與環(huán)境治理的因素還來自于客觀因素。一些村莊仍然沿用傳統(tǒng)的命令式管理模式，沒有處理好環(huán)境與村民參與的關(guān)系，缺少與村民溝通。村民對環(huán)境信息的占有不均衡和不充分，村民的話語權(quán)不能充分有效地實(shí)現(xiàn)。

四、應(yīng)對策略

1.創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)境治理模式。創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)境治理，需要改變傳統(tǒng)政府主導(dǎo)的自上而下的管理體制，建立“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的治理模式來連接政府管理機(jī)制和村民參與機(jī)制。一是協(xié)調(diào)聯(lián)動，加強(qiáng)政府部門間合力。橫向聯(lián)系是農(nóng)村環(huán)境保護(hù)十分重要的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。平行部門之間應(yīng)建立各部門聯(lián)動協(xié)調(diào)配合工作機(jī)制，相互溝通信息，主動配合，形成合力。二是培育鄉(xiāng)村環(huán)境文化，加強(qiáng)村民與政府間合力。環(huán)境文化在環(huán)境管理中的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他力量，對人們形成科學(xué)的價值觀念和管理理念能夠產(chǎn)生重要影響。

2.優(yōu)化農(nóng)村環(huán)境連片整治的資源結(jié)構(gòu)。（1）地方政府財政責(zé)任的制度化與法制化。盡管在連片整治資金供給上，國家以協(xié)議的方式，明確了中央與地方資金的配套比例及資金保障措施，但是實(shí)踐中，仍然存在地方配套資金供給不足或遲滯的問題。解決的路徑是尋求政策的制度化和法制化。（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保組織的功能化。縣級及以下基層環(huán)保部門力量薄弱，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及行政村設(shè)置專門環(huán)保機(jī)構(gòu)、配備專兼職監(jiān)管員隊(duì)伍。在完善基層環(huán)保組織建設(shè)的同時，增強(qiáng)環(huán)保人員能力建設(shè)，提高環(huán)保人員的創(chuàng)新能力。（3）環(huán)境技術(shù)開發(fā)和推廣的多元化。農(nóng)村環(huán)境連片整治重在采取有效的方式、途徑和技術(shù)措施，因此，應(yīng)進(jìn)一步研究適用于北方農(nóng)村環(huán)境整治的技術(shù)和模式。農(nóng)村環(huán)保技術(shù)的開發(fā)完全依靠地方基層力量存在很大困難，應(yīng)在國家層面上建立科技支撐體系，組織環(huán)境科研機(jī)構(gòu)和高校等專業(yè)人員對農(nóng)村環(huán)保實(shí)用技術(shù)開發(fā)和推廣，確保集中連片村莊整治工作取得實(shí)效。

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[責(zé)任編輯 陳麗敏]