中國新型農村社會養老保險實施現狀、問題及完善對策分析

摘 要：中國農村養老保險事業起步晚，目前仍處于試驗發展階段。在試點的這三年時間里，中國農村社會養老保險經歷了高速發展期。但由于發展時間短，中國新農保制度在很多方面都存在問題。在簡單介紹中國新農保實施現狀的基礎上，分析其在發展過程中存在的包括基金來源窄、養老金待遇低等主要問題，并針對這些問題提出對策建議。

關鍵詞：新農保；養老金；集體補助

中圖分類號：F840 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）10-0080-02

2009 年 9 月，國務院下發了《開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，確定以“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”為原則，開始在全國試點新型農村社會養老保險制度（以下簡稱新農保）。按照國務院的部署，2020 年之前要基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。如今三年過去了，新農保試點實施得如何？還存在哪些不足和問題？該如何完善它？本文試圖簡單地來回答這些問題。

一、中國新農保制度實施的現狀

從新農保試點以來的三年時間里，新農保在全國范圍內的推進速度非常快，無論是參保人數方面，還是總覆蓋面、基金收支規模等方面，都保持著很高的增長率。

由于2012年的完整數據尚未正式公布，很多分析只能建立在2011年及之前的數據基礎之上。根據人力資源和社會保障部公布的完整統計數據，截至2011年底，中國新農保呈如下發展勢頭：

1.總覆蓋面方面。全國27個省、自治區的1 914個縣（市、區、旗）和4個直轄市部分區縣納入國家新型農村社會養老保險試點，總覆蓋面約為60%。

2.參保人數方面。新農保試點參保人數達到3.26億人（含已開展城鄉居民養老保險地區，下同），其中60歲以下參保人數2.37億人。此外，還有17個省份的339個縣（市、區、旗）自行開展了新農保試點。全國共計3.58億人參加新農保。北京、天津、浙江、江蘇、寧夏、青海、海南、西藏等8個省份已經實現新農保制度全覆蓋。

3.基金收支方面。2011年，國家新農保試點基金收入1 070億元，基金支出588億元。年末基金累計結存1 199億元，其中個人賬戶累計積累1 077億元。

4.養老金待遇支付方面。從總體上看，截至2011年底，全國試點地區共有8 922萬人領取新農保養老金。從個人養老金待遇看，目前大多數地區新農保基礎養老金仍是每人55元/月，平均養老金約75元/月，個別經濟比較發達的地方稍高些，如2011年7月份之后廣州地區基礎養老金為130元/月，平均養老金為642元/月。

另外，根據人社部2012年度第三季度新聞發布會的最新消息，截至2012年9月底，全國所有縣級行政區全部開展新型農村社會養老保險工作，包括城鎮居民社會養老保險在內的城鄉居民參保總人數達到4.49億（2011年底這一數據是3.63億）。

二、中國新農保制度實施過程中存在的問題分析

盡管新農保在最近兩年的發展速度非常之快，但新農保在中國仍是一個不成熟、不完善的養老保險制度。通過與國外以及中國其他類型養老保險的比較來看，中國新農保制度目前在很多方面仍存在一些問題。

1.覆蓋比率不高，養老金待遇低。從前文的分析，我們知道，當前中國新農保的覆蓋面還不高，仍有很大提升的空間。另外，養老金待遇實在太低，很難真正保障老年人的基本生活水平。據全國老齡工作委員會報告，2011年中國農村月均養老金僅74元，約為城市老年人平均月退休金的5%。

造成這種現象的原因是多方面的。一方面宣傳不到位，使農民對新農保存在一定的認識上的誤區；另一方面補貼水平較低，條件較好的農民參保積極性不高；再一方面農民收入水平普遍較低，支付能力差，使農民沒有能力多繳費，導致養老金待遇低，同時也影響了農民參保的積極性；另外，新農保制度在中國實施的時間也不長，這也是影響其覆蓋面和待遇低的一個原因。

2.新農保繳費存在捆綁式不合理現象。當前，在中國新農保繳費過程中，很多地方存在捆綁式的繳費規定，主要有兩種表現：一種是如果不參加新農保，家中就不能參加或享有其他保障待遇，如合作醫療待遇、社會救助甚至各項農業補貼等。另一種是如果家庭中只要有一個成員不參加新農保，那么此家庭中老人在達到規定年齡時仍不能領取養老金，即使老人已經按照規定繳清了 15 年的新農保的保險費。前者既不利于新農保的實施，也侵犯了村民享受物質保障的權利。后者是一種連帶責任制度，這一強制性的制度盡管有一定合理性，但是否與新農保的初衷相悖，也存在疑問。

3.基金籌集渠道窄，集體補助難以實現。在指導意見中明確提出，“新農保基金由個人繳費、集體補助和政府補貼構成”，“有條件的村集體應當對參保人繳費給予補助，補助標準由村民委員會召開村民會議民主確定。鼓勵其他經濟組織、社會公益組織、個人為參保人繳費提供資助”。

目前，從全國來看，新農保資金的主要來源是中央財政補貼，地方政府的補貼不多（個別經濟發達地方除外），再加上農民的繳費，農村集體補助基本是空白。在中央補貼占主體的情況下，要想繼續提高新農保養老金待遇會很困難，提高幅度也有限，因此，只有通過集體補助等其他途徑充實基金才是穩步提高新農保養老金的重要支撐。

4.統籌層次低，基金保值增值方式單一。當前中國新農保基金在統籌層次上，主要以縣（ 市、區）為統籌單位。由于縣（ 市、區）一級缺乏專業化的基金投資運營機構和管理人才，加上基金規模小，其運營渠道主要是存入縣（ 市、區）級財政專戶并按同期銀行存款利率計息，基本沒有其他投資方式，導致基金收益率非常低，在通脹率較高的年份，其收益率甚至為負。

5.缺乏相關具體法律制度的銜接。在實施新農保的實踐中缺乏相關制度的銜接，主要存在兩個方面的銜接缺陷：第一個是新老農保之間的銜接。在實施新農保的同時，原本參加老農保的村民如何轉入新農保，轉入后會不會比原本所享受的少，目前還沒有出臺具體的法律法規。第二個是新農保與其他社會保障制度的銜接。除了社會養老保險制度以外，目前農村老人還享有失地農民社會保障制度、最低生活保障制度、五保制度、計劃生育保障和社會救濟制度。

三、完善中國新農保制度的對策建議

1.加大宣傳力度，強化農村居民社會養老保險的意識。加強宣傳力度，應做到以下幾個方面：在宣傳范圍上，要落實到每家每戶，讓人人都知道有這樣一種保障制度，將新農保政策傳送到每個人的腦海中；在宣傳內容上，要做到將新農保的具體措施耐心地講解給村民聽，讓他們了解新農保對養老保障的作用，消除對新農保的誤解；在宣傳方式上，應多樣化，如在電視臺、廣播電臺開辟專欄宣傳、利用網絡宣傳、深入村組一線宣傳等方式，此外也可以通過發宣傳冊、掛宣傳廣告等方式進行宣傳，還可以編順口溜，既娛樂也達到了使村民了解新農保的目的。

2.完善新農保基金的籌資渠道，逐步提高養老保障待遇。首先，應建立和完善公共財政對新農保制度的支持機制。中央和省級政府應從每年的財政收入、國有資產收益和土地出讓收入等財政性收入中提取一定比例，充實到新農保基金中，用于基礎養老金和地方補貼的提高。另外，市、縣一級政府也應每年從土地出讓和拍賣收入等提取一部分，用于補充農村社會養老保險專項基金，從而減輕中央和省級政府的負擔。其次，探索發展農村集體經濟，保證新農保的集體補助。一方面，對于有能力、有條件的村集體，應鼓勵村集體、鄉鎮企業、村辦企業或社會力量增加對新農保的投入補助。另一方面，對于不具備條件的或條件較差的村集體應積極探索發展農村集體經濟的有效途徑。如發展本地有優勢稟賦的特色產業和行業，實行農業產業化，帶動集體經濟發展和農民增收。只有農村集體經濟發展壯大了，新農保的集體補助才能真正得到保證。再次，通過加強宣傳與出臺一些優惠措施，吸引更多農民加入新農保，鼓勵農民提高繳費檔次，從而增加繳費基數，為養老金的逐步提高提供資金來源。最后，完善新農保基金投資運營，提高投資收益也是增加基金積累的一條重要渠道。

3.進一步完善基金管理與運營方式，提高投資收益率。首先，在基金統籌層次上，新農保基金要在現行縣級統籌的基礎上，盡快過渡到省級管理。其次，在基金的投資管理上，采用委托投資管理的模式，以省級農村養老保險經辦機構作為受托人對賬戶進行管理，對于具體的投資運營業務，省級社會保障機構可委托給專業性的商業投資機構，以確保農村養老保險基金的保值和增值。最后，應加強農保基金運作的管理的監督，要構建一定的外部監督機制，以確保基金安全，提高農民對新型農村養老保險制度的信任程度。

4.健全法制，完善新農保與其他社會保障制度的有序銜接。新農保要與其他社會保障制度有序銜接，須要有健全的法律制度和具體可行的操作細則作保障。這些法律制度和操作細則應能涵蓋以下幾個方面：首先，應能使新農保與老農保之間合理銜接，保證制度之間平穩過渡，做到公平、合理，不損害農民的利益。其次，要能協調新農保與城鎮職工基本養老保險制度和城鎮居民養老保險制度之間的銜接和轉移，使進城務工以及返鄉的農民工能進行正常的養老保險的轉移和轉換，切實保護參保人的合法權益，也為未來從國家層次整合不同類型養老保險制度做準備。再次，要協調新農保與農村其他社會保障制度的銜接，要保證新農保、農村五保供養、農村最低生活保障以及被征地農民工社會保障等各項制度間可以互相協調，防止相互抵觸，影響制度原本效能的發揮。

參考文獻：

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[4] 人力資源和社會保障部網站，http：//www.mohrss.gov.cn/.

[責任編輯 陳麗敏]