完善中國大氣污染防治法律制度

摘 要：大氣污染防治制度建設滯后，是造成中國大氣環境質量持續惡化的主要原因之一。應該借鑒歐美發達國家的大氣污染防治法律制度和手段，逐步構建和完善中國的大氣污染防治法律制度，包括命令—控制手段、市場誘導手段和公眾參與手段等。

關鍵詞：大氣污染防治；制度；命令—控制；市場誘導；公眾參與

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）10-0118-02

一、中國大氣污染防治法律制度現狀

（一）命令—控制制度執行無保障

命令—控制手段是世界公認的、比較有效的、且應用最廣泛的污染控制手段。這種模式強化行政監管機構的權力和執行手段，賦予行政機構強有力的執行權和處罰權，主要通過設定綜合性或單行的環境標準、制定環境規劃、高效的行政處罰、多樣化的行政強制執行手段、定期或不定期的現場檢查和限期治理、突發性環境污染應急預案等方法實施。

中國在采用命令—控制手段防治大氣污染時，取得了很大的成效，但在該制度的執行上存在不少問題，突出表現在：一是環保行政機關強制執行權不夠。中國環保機關在財政和人事安排上都受制于地方政府，而各地空氣污染大戶往往也是地方政府的利稅大戶，有些本身就是國有企業，實施處罰的主體和被處罰的對象都歸屬于政府，這使得環保行政機關在嚴格執行空氣質量標準上處于兩難境地；二是環保行政機關處罰所依據的環境標準不能滿足環境質量的要求。與國際標準相比，中國目前有不少環境質量標準比較滯后。以空氣質量標準為例，中國在新制定的空氣環境質量標準中增加了PM2.5的數據，但是與其配套的監測方法標準、規范卻無法滿足需要，由于缺乏儀器適用性檢測技術要求，中國在規范PM2.5的監測工作方面存在很大的紕漏。目前中國還沒有針對PM2.5連續自動監測系統技術要求的相關標準[1] ；三是缺乏對環境行政機關的監督制度。大氣污染防治涉及到企業、政府和公眾的利益博弈，作為監管者同樣具有“經濟人”的特性，同樣會“權力尋租”或為“機構俘獲”，需要建立廣泛的環境行政監督制約制度，在環境行政機關怠于履行職責時，由監督機關督促其履行職責。中國的環境行政機關一方面權力配置不夠，影響了其職責的發揮，另一方面，也有行政不作為。以大氣污染防治為例，中國現行《大氣污染防治法》第5條規定：“任何單位和個人都有保護大氣環境的義務，并有權對污染大氣環境的單位和個人進行檢舉和控告。”這里并沒有明確將政府機關列為監督的對象 [2]。

（二）市場誘導制度不夠健全

命令控制手段作為一種最早和應用最廣泛的防治手段，在長期的適用過程中逐漸暴露出弊端。最典型的是由于其強制性，無法激發出被監管者的積極性，不考慮污染防治成本的個體差異，實行統一的環境標準，造成防治成本高的污染者盡量逃避監管，與監管者“躲貓貓”，而對防治成本低的污染者也缺乏激勵。尤其是在中國以GDP為導向的資源配置模式中，對環境與經濟的博弈，政府傾向于經濟優先，但環境污染又不得不治理，折中的結果是實行較低的環境標準，污染成本要遠遠小于預防成本，造成企事業單位寧可繳納排污費和罰款，也不進行環境預防治理。

（三）公眾無法參與大氣污染防治，相關制度嚴重不足

在環境治理領域中，既可能出現政府失靈，也可能出現市場失靈。市場經濟人利益最大化的本性會造成監管者為被監管者“俘獲”，出現權力尋租，而環境污染的形成本身就是市場失靈造成的，因此，對污染治理，需要獨立于政府、市場的第三方參與。第三方主體因其公益性、獨立性、草根性而避免了政府的權力尋租，因其特定的維護環境公益的宗旨和目標、成員的專業性和敬業精神避免了市場的盲目性和自利性。中國大氣污染防治法對公眾參與的典型規定是“任何人和單位”都有權對污染大氣環境的單位和個人進行檢舉和控告，但卻沒有具體的法律規范規制檢舉和控告的對象、程序等實施條款，導致該條規定成為無法實施的空中樓閣。比如，公眾參與必須具備的條件之一是獲得充分的環境信息，但在實踐中，政府不公布甚至拒絕公布環境信息很常見。2012年11月，北京市志愿者由于無法獲得廣州市李坑垃圾焚燒發電廠的環境信息而起訴廣州市環保局案就是一個很好的例證[3]。

二、歐美發達國家的大氣污染防治法律制度

（一）實行嚴刑峻法

歐美大氣污染防治法最典型的特征是對大氣污染防治實行嚴格的管制措施。以PM2.5為例，中國的是年均35μg/m3，美國原執行的是年均15μg/m3，但美國聯邦環保局在2012年12月，進一步降低該標準為 12μg/m3。美國還不斷修訂工業鍋爐、焚化爐和水泥窯等污染設施需要達到的清潔空氣標準，以及工業鍋爐最大可行控制技術標準等，以切實實現空氣質量標準。在執法上，歐美對大氣污染實行刑事處罰、禁令、高額罰金等制度，處罰對象極其廣泛，被懲罰的對象小到個人，大到巨型跨國公司，乃至市縣、州政府甚至聯邦政府，都可能受到美國環保部門或者司法部門的巨額罰款。如2011年3月，根據《清潔空氣法》、《資源保護和回收法》以及《綜合環境反應法》等，美國政府向通用汽車公司罰款5 100萬美元。而中國的大氣污染事故很少有受到重罰的，以2009年福建仙游血鉛污染案造成多達203人血鉛超標的情況下，罰金總額也才2 750萬元人民幣[4]。

（二）采取多種市場手段

美國的排污權交易制度最早就是在空氣污染防治領域實施的。20世紀70年代美國為控制酸雨、降低空氣污染又不影響發展經濟，首創了泡泡政策、容量結余、銀行儲備、排放抵銷等，取得了良好的制度績效，成為各國爭相借鑒的典范。排污權交易可以提高污染防治資源的使用效率，給由于技術改進等方法而超量減排的廠商以出售剩余的排污權的激勵，而治理污染成本較高的企業，也可以通過從市場上購買排污權指標達到降低污染排放的目標。歐盟為減緩全球氣候變暖而實行的碳排放權交易制度，是另一個經實踐證明比較成功的環境經濟法律制度，該制度的原理正是借鑒了排污權交易制度。除此以外，歐美還廣泛實行種類繁多、功能各異的空氣污染稅，通過市場價格杠桿控制污染的排放。

（三）公眾普遍能夠參與大氣污染防治

首先，歐美立法賦予公眾有大氣環境治理的參與權，如美國《清潔空氣法》建立了“公民訴訟”制度，賦予任何公民可以就空氣污染向任何“人”，包括廠商、州縣、聯邦政府等起訴的權利；歐盟制定的《奧爾胡斯公約》（《在環境問題上獲得信息、公眾參與和訴諸法律的公約》）明確賦予各國民眾與NGO團體對未履行公約的政府機構可提出控訴；其次，實行廣泛的環境信息公開制度，以保證公眾能夠獲得環境監管所需要的信息。美國有《信息公開法》、《國家環境政策法》、《行政程序法》等；歐盟頒布了《情報開放指令》、德國有《環境信息法》、英國有《信息公開法》等。再次，歐美國家政府支持和發展了數量龐大的環境NGO，這些環境團體以其專業性強、組織周密、財力雄厚等優勢，成為公眾參與的主力軍。

三、完善中國大氣污染防治法律制度的建議

（一）完善中國大氣污染防治的行政監管手段

在中國這樣一個各地區經濟發展水平極不平衡、市場程度差異很大的發展中國家，對大氣污染的基本防治手段仍然是行政監管，應該借鑒歐美發達國家的監管制度和方法，實行大氣污染防治的嚴刑峻法。一是加重大氣污染的處罰力度。要根據經濟發展水平，對污染者實行重罰，迫使污染者不敢違法，從思想上主動杜絕靠污染轉嫁和降低成本的苗頭；二是實行多樣化的行政監管方法。不斷完善現場檢查、限期治理、環境標準、行政指導、環境監測、突發性大氣污染應急處理等命令—控制手段，不斷優化和提高監管指標水平，完善監管配套技術法規；三是加大監督力度。把負有大氣污染防治職責官員的履責情況同其職位變動掛鉤，實行嚴格的環境行政監管問責制，對行政不作為和不當作為的官員要依法追究其瀆職等法律責任。

（二）注重構建和完善大氣污染防治的市場誘導手段

市場誘導手段是大氣污染防治行政監管的重要補充，要不斷構建適合中國國情的市場機制，引誘大氣污染企事業單位主動積極地預防和治理大氣污染。一是構建廣泛的大氣污染稅費制度，逐步建立主要污染氣體稅收制度，如二氧化硫稅，二氧化碳稅等；二是不斷完善大氣污染排污收費和排污權交易制度，在大氣污染總量控制的基礎上，構建具有中國特色的大氣污染產權市場交易制度；三是構建和完善有利于大氣污染防治的綠色信貸制度、綠色消費制度、環境保險制度、綠色產品制度、綠色證券制度等。

（三）強化公眾參與大氣污染防治的制度建設

一是強化空氣環境信息公開。應依據《政府信息公開條例》，不斷完善環境信息公開的方式方法，可采取在環保部門網站主動公示，接受公民申請告知，在電視、廣播、報紙等媒體公布等多種方式發布環境信息。除了涉及保密和知識產權外，相關環境信息都應該依法公開；二是支持和促進環境NGO的設立和發展。特別是降低和簡化環境草根社團登記的條件和程序，完善環境NGO的組織建設，形成民主決策的體制和機制，強化其公益性、專業性；三是構建和完善環境公益訴訟制度。中國已經在2012年新修訂的民事訴訟法中宣告建立了環境公益訴訟制度，但對于哪些組織和機關享有環境公益訴權還沒有明確，需要相應的配套制度予以完善。

參考文獻：

[1] 郄建榮.PM2.5監測方法標準規范欠缺 環保部擬發6項新標[EB/OL].http：//www.law-lib.com/fzdt/newshtml/fzjd/20121112125311.

htm，2012-11-12.

[2] 張式軍，曹甜.略論大氣污染防治法的不足及其完善[C].2007年全國環境資源法學研討會論文集，2004.

[3] 洪奕宜，岳巖.拖延信息公開引不滿 “80后”環保愛好者狀告環保局[N].南方日報，2013-01-19.

[4] 李良.福建仙游血鉛污染案塵埃落定 釀成污染誰之責[N].中國環境報，2009-04-21.

[責任編輯 吳明宇]