淺析人口就業社會保障一體化管理機制

摘 要：改革開放以來，珠三角地區取得了公認的經濟快速發展成績，但目前在社會管理領域面臨著一系列的新情況、新問題。近期發生的一些群體性事件，其深層次的原因之一在于經濟快速發展與社會服務管理工作滯后的結構性矛盾，折射出當前社會管理領域改革滯后于經濟發展的進程的窘境；原因之二在于社會服務管理領域未能統籌協調解決好以人口、就業、社會保障等民生問題；原因之三在于公共服務尤其是對于外來人口的服務體制不順、力度不夠、指向不明、效能不高。通過典型安利的分析，提出應該從人口管理、就業服務和社會保障一體化的社會服務管理入手，豐富服務管理內涵，完善服務管理機制。

關鍵詞：增城事件；社會服務管理；人口；就業；社會保障

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）10-0123-02

改革開放以來，珠三角地區充分利用多方優勢順利地承接了國際產業轉移，吸引了大量外來流動人口的涌入，給流入地注入巨大的經濟活力。但是，珠三角地區在較低層次的產業結構和粗糙管理方式下，形成了特定的人口就業結構與勞動關系，而這樣的產業結構和就業結構累積的矛盾長期得不到解決就成了群體性事件頻發重要誘因。長期以來，珠三角地區在推進經濟建設深入發展的同時對社會服務管理則重視不夠，在社會轉型、人口變化、產業調整這樣的大背景下，一系列與人口、就業和社會保障有關的社會服務管理問題也日益暴露。同樣，當不同地域、不同階層的人們為生存與利益產生矛盾時，更好地兼顧各方利益，尤其是讓弱勢群體的利益訴求能夠有效表達、正當權益得到維護，變得尤其緊迫。當戶籍制度的門檻、用工制度的壁壘、利益呼聲的沉沒、討薪歷程的艱難、社會歧視的冷眼，有形無形地把“異鄉人”推向城市生活的邊緣地帶，造成“社會拒人、權利虧人、心理貶人、文化傷人”的“社會排斥”現象，加強社會服務管理、增進社會融合同樣也迫在眉睫。在社會流動加劇、社會結構深刻變動的時代，如何使不同人群和諧共處，攜手融入不斷發展的工業化、城市化進程中，以及社會井然有序成為社會服務管理的一道新課題。

一、典型案例分析——增城事件

2011年6月10日，四川籍孕婦王聯梅（女，20歲，四川省開江縣人）在增城市新塘鎮大敦村農家福超市門口占道經營擺攤檔，因阻塞通道受到村治保會工作人員制止，雙方因此發生嚴重爭執，經新塘鎮政府領導和民警調解，雙方達成和解并同意將王聯梅送醫院檢查，但受到現場部分人員阻撓并逐漸聚集約上百人起哄，使得事態進一步升級。最后經過有關部門的及時處置，事件得以平息。6月23日，前廣州市委書記張廣寧在大敦村主持召開加強和改善外來務工人員服務管理工作座談會，認為此次事件的根本原因之一就是社會管理服務工作滯后，提出要將大敦村建成村一級社會服務管理的典范。

增城事件并非在廣東發生的第一起群體性事件，其性質應該界定為社會性群體事件，是外來流動務工人員在遭遇社會不公平待遇下的一種“集體反抗行動”，這一類群體性事件在經濟社會轉型期比較常見，其爆發原因根植于粗糙的經濟結構和社會服務管理的匱乏。一方面，社會轉型期出現的各種矛盾，是引發群體性事件的社會因素，經濟轉型則成為引發群體性事件的經濟根源。另一方面，長期以來過分重視經濟發展而輕視社會建設，社會服務管理改革滯后于經濟改革發展，使得廣東地區已經處于社會發展的高風險期。隨著社會階層的不斷分化，社會利益分化也不斷加強，收入分配差距急劇擴大，這些不平衡導致社會格局發生了重大調整，引起了社會利益沖突和公眾情緒的不穩定。長期以來受戶籍制度等因素的影響，外來務工人員在涉及人口、就業和社會保障等公共服務上并不能和當地居民享受同等待遇，例如針對外來流動人口的社會保障缺乏，參加社會保障的權利往往得不到應有的重視和保護，外地流動人口融入城市困難重重等現象依然嚴重，利益訴求渠道狹窄、政府社會服務管理投入不足、公共產品供給缺失等都是群體性事件爆發的誘因。因此，此次事件的爆發絕對不是突發性偶然性事件，而是由經濟社會長期發展的不協調不均衡所導致的。

此次事件應當引起社會各界的高度重視，對此必須轉變以往觀念認識，剖析事件背后根源，修正已有管理模式，構建黨委領導、政府負責、社會協同和公眾參與的四位一體的社會管理聯動機制。導致此次事件發生的原因是多方面的，根本原因之一就是社會管理服務工作滯后，迫切需要轉變重經濟建設、輕社會管理，重戶籍人口服務、輕外來人口服務的思想觀念，用全局統籌的理念來加強和創新人口、就業以及社會保障等社會服務管理工作，更加重視基層社會管理和服務體系建設，構建權利和義務表達機制，形成較為完善的社會治安防控網絡。針對珠三角地區實際，外來流動人口是引起社會服務管理問題的源頭，必須重視外來務工人員和流動人口的公共服務管理問題，積極穩妥地推進戶籍管理制度改革，落實積分入戶等各項政策，重點解決與其相關的就業、社會保障問題，因為公平就業是核心，而社會保障是社會和諧穩定的安全網。當經濟社會發展到一定階段，也必須改變粗糙的社會服務管理方式而代替以規范化、精細化、人性化的管理方式來解決社會問題、化解社會矛盾。同時，加強社會管理關鍵是要完善社會管理格局，完善黨委和政府主導的維護群眾包括外來務工人員和流動人口權益的機制，統籌協調各方面利益關系，切實維護各方面群眾的合法權益。在外來務工人員數量多的鎮村，探索建立專門管理服務機構以妥善解決問題。當然社會服務管理也需要社會各方的協同，首先要以加強城鄉社區為重點的基層基礎建設，要強化各類企事業單位的社會管理責任，改善用工制度、用工方式、用工環境，營造和諧勞動關系，讓廣大外來工實現有尊嚴的勞動。

二、典型案例對人口就業社會保障管理一體化機制的啟示

目前，中國正處在經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化和各種社會矛盾交織出現的歷史時期，因此也是群體性事件發生的高頻率期。改革開放以來，珠三角地區吸引了大量外來務工人口，加之社會管理改革滯后于經濟改革步伐，以至于產生大量社會問題，從某種程度上也會阻礙經濟發展，社會進步。通過改革創新，堅持以人為本，轉變管理方式，繼續把轉變政府職能作為改革的重點，堅持把社會管理社會化作為改革的方向，把健全完善社會管理機制作為改革的關鍵，建立與社會主義市場經濟相適應，與開放性、流動性社會環境相適應的社會管理體制機制。及時解決社會建設滯后于經濟建設的問題，是加快轉變經濟發展方式的必然要求，是加強和創新社會管理的應有之義，也是維護社會和諧穩定的戰略舉措。通過對廣東地區發生的群體性典型事件的研究分析，有利于把握事件特征、發展趨勢、深層原因，對于預防群體性事件發生，解決社會管理問題，完善社會服務管理體制機制具有重大的現實意義和啟示作用。

第一，加強社會管理，源頭治理是根本。由于大多群體性事件與人口管理、就業服務和社會保障等民生問題有關，為了化解已有社會矛盾，預防未來社會危機，珠三角地區亟需創新社會管理，從人口管理、就業服務和社會保障等社會服務管理入手，豐富服務管理內涵，完善服務管理機制。積極加強和改進人口管理機制，創新流動人口服務管理；繼續實施積極的就業政策，不斷完善公共就業服務網絡，擴大職業培訓范圍，提高職業培訓質量；努力健全覆蓋城鄉的基本醫療衛生制度，加大保障性住房建設力度，不斷完善社會保障制度，提高統籌層次，擴大保障覆蓋面，做好不同地區之間和城鄉之間的轉移接續工作，加大公共產品供給，實現基本公共服務均等化。

第二，加強社會管理，社會協同是基礎。社會管理是一項系統工程，需要各方協同參與，大量群體性事件不斷擴大的態勢源于社會組織的不完善。社會組織作為社會管理的重要依靠力量，政府應當積極制定政策推動社會組織發展完善，將應當由社會組織承擔的公共服務職能盡快轉移出去，實現政府職能轉變與社會組織發展的良性互動；積極引導和培育以農民工為主體的流動人口成立自我管理、自我服務的社會組織和基層群眾自治組織，提高政府對其管理和服務的組織化程度，加大財政對社區建設的支持力度，健全社區管理模式和運行機制，培養和使用好社會工作者隊伍，擴展社區服務內容、提升服務水平，努力構建一個橫向到邊、縱向到底的社會管理體系，切實把社會問題和社會矛盾化解在基層、化解在萌芽狀態。不同所有制的企業都要承擔社會責任，正確處理勞資關系，依法協調各方權益，參與社區建設。同時，人民群眾既是社會管理的對象，也是社會管理的主體，要形成公眾參與社會管理的渠道和機制，形成共建共享的生動局面。

第三，加強社會管理，建立機制是關鍵。針對群體性事件應當以預防為主，通過建立完善的管理機制，將群體性事件遏制在爆發的源頭。首先，應當構建便捷合理的利益表達機制以及構筑合理化的利益表達渠道，保證不同群體實現利益表達機會的平等，暢通困難群體的利益表達渠道，而且要完善利益表達的法制體系建設，引導不同群體實現利益表達的理性化、經常化和秩序化；其次，構筑有效的矛盾疏導和監測預警機制，積極注重社會心態的調查研究，制定突發事件應急預案，研究制定城鄉社會預警指標體系，對社會矛盾采取不同的方法進行處理；然后，要完善社會矛盾調解機制。社會矛盾調解是當前有序解決社會問題的主要方式。要充分挖掘民間資源，充分動員各種社會力量參與化解調處矛盾糾紛，構建和完善人民調解、行政調解、司法調解相互銜接的大調解工作機制，及時化解矛盾糾紛。

[責任編輯 吳明宇]