重慶市農村公路建設籌資方式的改革與探索

摘 要：農村公路建設是解決農村發展問題的一個切入點，當前的農村公路建設和投資模式相對單一，資金供給渠道薄弱，地方政府的財政壓力較大。農村公路發展的資金籌措應該構建以政府為主導的、發展開源式的新局面。各級政府分工明確，合理分擔資金籌集任務，配套費的專款專用的性質為基礎設施建設提供穩定保障的資金來源。

關鍵詞：農村公路；籌資渠道；財政主導；重慶市

中圖分類號：F327 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）10-0166-02

引言

“十一五”期間，重慶市農村公路總投資400億元，新改建農村公路5萬公里，解決了50個鄉鎮通暢問題，路網密度總體水平處于西部第一水平?！笆濉逼陂g，重慶市農村公路的進一步發展也將面臨資金難題，目前農村公路建設的資金來源構成中，中央政府財政轉移支付以及地方政府財政支持是主要的資金來源渠道，資金的供給量還遠遠不足以應對農村公路發展的要求，地方政府的財政壓力較大，負擔了較大比重的農村公路投資資金籌集。為了解決農村公路發展的困境，必須轉變觀念，從多層面、多渠道籌集資金，構建農村公路建設資金供給的新格局。

一、農村公路建設現有的融資方式

重慶市的市及區縣兩級政府對農村公路建設投入“十一五”比“十五”有較大幅度增加，但由于認識上和工作位置上的局限，其投入仍未盡到公共服務程度，遠未達到農村客觀實際需求。農村公路建設籌集的資金主要來自財政投資、農民籌資、銀行貸款、民間資本投資等渠道。仍以國家與各級政府的財政投入為主，其他的籌資渠道為輔。

（一）財政投資

財政投資主要包括國債資金投入和政府撥款兩個方面。自1998年來，中央政府為實施經濟宏觀調控的需要，通過增發長期建設國債籌措用于基礎設施建設等方面的財政專項資金，國債資金正逐年投入農村公路建設中，按照經驗，每1億元的公路基礎設施建設國債資金引來的銀行、地方配套等渠道資金達5.33億元，也即每縮減1億元的公路國債資金，將影響銀行、地方配套等渠道資金達5.33億元。當前政府在農村公路上的投入主要包括財政轉移支付、國家公路建設專項基金和各級政府財政撥款等方面。

（二）農民籌資

為彌補農村公路建設和養護資金的不足，重要途徑之一是進行“農民籌資、以工代資”。這種途徑是農民參與農村公路建設的主要形式，特別是鄉、村兩級公路建設的最主要資金籌措方式，為農村公路建設發揮了巨大的作用。尤其是以工代資的形式，使農村公路建設成本大大降低。因此以工代資在農村公路建設資金構成中占絕大多數份額。但隨著三農問題的提出，黨中央、國務院為了使農民得到休養生息，對農村、農業、農民采取了“多予、少取、放活”等一系列惠農政策，在實行農村稅費改革后，將逐步取消傳統的民工建勤方式修建農村公路，中央為了加快農村公路的發展，對于農村公路建設實行補貼制度，取消了農村勞動積累工和農村義務工（兩工）。

（三）銀行貸款

農村公路建設項目主要服務于農村、農業、農民，而農業屬于弱質產業，相對資金收益率低，從而使得農村公路建設項目的償債能力差，面臨著相對較大的還本付息壓力，銀行往往不愿對其發放貸款。特別是隨著金融改革的深入進行，國有商業銀行都在撤離農村市場而轉向城市市場，農村金融的供給越來越短缺。而農業發展銀行等作為向農村基礎設施建設貸款的政策性銀行，自身的融資渠道尚未拓寬，資金來源渠道狹窄，融資成本較高，投資能力有限，未能成為農村公路建設的主要資金來源。

（四）民間資本

傳統的農村公路建設一般遵循“誰受益誰修建”、“自己路自己修”的原則，發動村民主動捐款修路。這在中國大部分省區已成為農村公路建設資金的主要籌資渠道之一。然而，這種籌集資金實施的前提首先應該是符合國家法律、法規的有關規定。同時，政府在發動時應本著自愿、可及的原則，不能強行攤派，否則本意是作為政府“民心工程”、“德政工程”的農村公路建設反而會加重企業和個人，尤其是所在農村公路沿線農民的負擔，導致最結果與政府初衷背道而馳。

二、重慶市農村公路建設籌資方式的改革

（一）構建以政府為主導的新格局

一直以來，中國絕大部分公路的投融資主體都是政府，政府投資構成了中國農村公路建設資金來源的大部分。作為基礎設施的一部分，公路（不管是農村公路還是其他公路）建設從來就是政府的經濟職責之一。因此，從理論上講，農村公路建設應該由國家全額撥款，但現階段農村公路建設所需資金難以由各級財政完全承擔。中央和地方財政投入公路建設資金的力度在不斷加大，投入的絕對額也在不斷增加，但由于公路處于大建設、大發展時期，投資規模較大，財政資金投入占公路建設總投資的比例卻在逐年下降。以2001—2006年全國公路建設投資情況為例，國家財政投資所占比例已從20.22%降到了11.09%，下降了近一半，而其他投融資方式籌集的資金比例卻在不斷上升。這個事實說明，國家財政收入用于公路建設的資金不僅無法滿足需要，而且缺口也越來越大。當然，我們也理解隨著國家財力的增強，方方面面需要各級財政給予支持的事項也在增多，在現階段，公路建設所需的資金還難以由各級財政完全承擔。

（二）各級政府多口專項資金集中投入

財政支農資金與社會主義新農村的建設密切相關，為了改變過去存在的多頭管理、使用效率低下、重復投資、資金分配“撒芝麻鹽”等問題，需要重點整合了財政各類專項資金，集中投入。目前，支農專項資金來源，既包括本級財政預算安排的專項經費，也包括來自中央、省、市等上級財政部門安排的專項撥款和預算追加。支農專項資金，除由財政部門撥付外，縣以上各級農、林、水等主管部門也層層下撥到縣級對口部門。支農專項資金來源渠道多，難以形成合力。整合財政專項資金，建立以主導產業和項目打造支農資金整合平臺，通過項目實施帶動支農資金的集中整合與使用，對農村社會經濟發展中的關鍵和重點給予有力支持，可以優先發展農村公路建設，農村公路是個鄉鎮間也是同外界聯系的樞紐，是帶動整個地區社會經濟發展的基石，集中整合，轉移投入是確保建設資金落實的重要換環節。

（三）政府為主導積極實施農村公路發展中長期貸款

利用中長期貸款進行經濟建設，特別是投資對經濟發展具有先導作用的基礎設施，一個基本指導思想就是“時間換空間”理念。通過前面的分析可知，經濟的發展和公路等基礎設施的發展具有相互的促進作用，如果按照經濟系統自身自發的發展，這個過程將會發展緩慢，為了促進經濟在規劃的前提下發展，需要對基礎設施先行投資，先行發展，然后基礎設施發揮拉動作用，最終帶動經濟快速增長。中農村公路建設中長期貸款的實施可以由國家，或者政府直接統借統還，依托政府信用，取得建設資金。重慶市政府可以在國內、國際市場上爭取中長期農村公路建設資金，也可以和其他基礎設施建設譬如高速公路建設資金打捆貸款，統借統還，財政貼息，除去系統風險，按照目前的經濟發展速度來看，若干年后還清建設農村公路資金的壓力較小，可行性強。

（四）政府為主導調配城鎮化進程中的多項配套費投入

目前，中國城市建設方面，有城市建設配套費，配套費的?？顚Ｓ玫男再|為基礎設施建設提供了穩定保障的資金來源。基于這一思想，在農村公路建設過程中，政府可以調配城鎮化進程中的多項配套費的投入。城鎮建設現有的配套費可以統籌安排一部分用于農村公路建設。目前重慶市市政建設的資金充足，市政建設取得較大的成就，發展較好，在這一背景下，將城鎮建設配套資金統籌安排劃分一定的比例用于農村公路建設具有現實可行性。隨著經濟的發展，政府土地儲配、土地開發的收入在政府財政收入中的比例越來越大，近年來，重慶市城市化、城鎮化進程不斷加快，各個區縣的土地開發、地產發展大有加快的趨勢。土地的增值的根源在于經濟的發展和區位的開發。農村居民、農村地區理應分享經濟發展帶來的成果，土地收入可以安排一個“切塊”專項用于農村公路建設。

（五）社會捐資和受益農民捐助投入

隨著中國市場經濟的發展，多種所有制經濟得到充分發展，收入分配的多元化，使得在“國富”的同時，相當一部分“民富”，各種企業發展迅速，企業家規模日益擴大，社會捐資成為可能，也是一種必要。社會捐資的一個重要的作用不僅僅是為公路建設籌集資金，另外一個重要作用就是可以營造一個全社會關注農村公路建設、關注農村發展的氛圍。從現階段的實際情況來看，農村公路建設的實際運作過程中，絕大部分農民能夠積極響應，捐資、集資，因為農民能夠從農村公路建設得到實實在在的好處和便利，使得他們覺得投入一定的資源是值得的。重慶農村地區丘陵、溝壑眾多，農村公路修筑成本較高，按照國家的補貼標準，遠遠不夠修理的耗費，這種情況，農民投入一定的資源可以緩解一定的資金壓力。農村公路的直接使用者是沿線的居民，農村居民投入一定的資金，可以加強他們對道路的責任感，增強主人翁意識，使用時候更加愛護，并且這點對道路建成后的維護更顯重要。

小結

通過以上分析，農村公路發展的資金籌措應該構建以政府為主導的、發展開源式的新局面。各級政府分工明確，合理分擔資金籌集任務，配套費的?？顚Ｓ玫男再|為基礎設施建設提供穩定保障的資金來源。基于這一思想，在農村公路建設過程中，政府可以調配城鎮化進程中的多項配套費的投入；以時間換空間，充分利用中長期貸款，支持農村公路建設；積極挖掘社會捐資潛力，合理引導農民捐資?？傊r村公路建設資金籌措需要多管齊下，多方形成合力。

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