蘇州城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展的實踐

摘 要：分析近幾年蘇州城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展始終堅持從戰(zhàn)略高度著眼、注重城鄉(xiāng)規(guī)劃機制先行、加快構建城鄉(xiāng)互聯(lián)的發(fā)展機制、強化各級各部門聯(lián)動的推進機制等方面的實踐經驗，闡述目前尚存在的障礙和難題。新階段，蘇州在更高層次上深化新一輪城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展需從在整體規(guī)劃上實現(xiàn)新突破、在富民惠民上實現(xiàn)新突破、在村莊環(huán)境整治上實現(xiàn)新突破、在現(xiàn)代農業(yè)建設上實現(xiàn)新突破、在公共服務均等上實現(xiàn)新突破等五個方面著手。

關鍵詞：蘇州；城鄉(xiāng)一體化；實踐

中圖分類號：F290 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）10-0172-02

城鄉(xiāng)一體化是城市化發(fā)展的一個新階段，是把工業(yè)與農業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農村居民作為一個整體，統(tǒng)籌謀劃、綜合研究，通過體制改革和政策調整，促進城鄉(xiāng)在規(guī)劃建設、產業(yè)發(fā)展、市場信息、政策措施、生態(tài)環(huán)境保護、社會事業(yè)發(fā)展等方面的一體化，以消除城鄉(xiāng)差距，使城鄉(xiāng)經濟社會全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。

努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化是蘇州發(fā)展的一大鮮明特色，也是改革開放以來蘇州始終牢牢把握的工作重點。改革開放初期蘇州積極探索“以工補農”、“以工建農”新路徑，20世紀90年代末開始積極實踐統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展新思路，尤其是2008年列為江蘇省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合改革試點城市以來，蘇州全面加快了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進程。經過幾年來的科學謀劃、重點突破、整體推進，城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展邁出了實質性步伐，取得了顯著成績。城鄉(xiāng)空間布局明顯優(yōu)化，富民強村活力明顯增大，現(xiàn)代農業(yè)建設明顯加快，公共服務水平明顯提升，政策支持體系明顯加強。蘇州已經基本確立了城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展在全省乃至全國的品牌地位，城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展日趨成為新時期新階段蘇州最大的特色、最大的優(yōu)勢、最大的品牌。

一、蘇州城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展的實踐和經驗

1.始終堅持從戰(zhàn)略高度著眼。作為全省唯一試點，蘇州市委、市政府清醒認識到這是省委、省政府交給蘇州的一項重大政治任務，責任重大。市委、市政府跳出一般工作部署層面，而是把城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展作為一項事關蘇州“兩個率先”發(fā)展全局的整體性、開創(chuàng)性工程來謀劃，作為貫徹落實科學發(fā)展觀最新實踐、經濟社會全面轉型升級重要抓手、加快科學發(fā)展重大機遇來把握，不失時機地提出了建設“城鄉(xiāng)一體示范區(qū)”的重要目標，并把“城鄉(xiāng)一體”上升為蘇州“十二五”發(fā)展“六大戰(zhàn)略”之一，努力以城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展的率先推進蘇州科學發(fā)展的領先。

2.注重城鄉(xiāng)規(guī)劃機制先行。通過整體規(guī)劃，確定城鄉(xiāng)空間布局和區(qū)域主體功能定位，合理配置資源，促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調發(fā)展。正是由于規(guī)劃先行，蘇州城鄉(xiāng)一體化能夠把城市和農村作為整體進行規(guī)劃，科學確定各地域功能定位和發(fā)展方向。在規(guī)劃過程中盡量做到尊重農民意愿、尊重生態(tài)環(huán)境、尊重歷史文化、尊重風土民情和地形地貌，從而實現(xiàn)了蘇州城鄉(xiāng)一體化過程與保護吳文化、水文化的傳統(tǒng)風貌和深厚底蘊的結合。

3.加快構建城鄉(xiāng)互聯(lián)的發(fā)展機制。加快推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，必須注重改革攻堅和構建長效機制，以破除城鄉(xiāng)二元結構為突破口帶動全局改革、促進全面發(fā)展。比如，通過持續(xù)深化戶籍制度改革，不斷完善農民變市民轉換機制。率先實施以居住地為登記的戶籍管理制度，頒布鼓勵農民進城進鎮(zhèn)落戶的實施意見，鼓勵和支持農民通過“三置換”落戶城鎮(zhèn)，即以集體資產所有權、土地承包經營權、宅基地及住房置換股份合作社股權、城鎮(zhèn)社保和城鎮(zhèn)住房，實行換股、換保、換房進城進鎮(zhèn)，享受城鎮(zhèn)居民同等的權益保障和公共服務。通過大膽創(chuàng)新農村股份合作改革，加快構建富民強村長效機制。探索資源資產化、資產資本化、資本股份化新途徑，大力發(fā)展農村社區(qū)股份合作、土地股份合作、農民專業(yè)合作等“三大合作”經濟組織。

4.強化黨委政府主導、各級各部門聯(lián)動的推進機制。蘇州的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革試點，已基本形成了黨委統(tǒng)一領導、黨政齊抓共管、農村工作綜合部門組織協(xié)調、有關部門各負其責的城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展領導體制和工作機制，從而保證了改革發(fā)展試點工作的有序高效強勢推進。蘇州成立了以黨政主要領導任組長的城鄉(xiāng)一體化領導小組，發(fā)改、財政、國土、公安、規(guī)劃、建設、農林、農辦等多個部門參與的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革試點工作領導小組辦公室，并在蘇州各市（區(qū)）都建立集中辦公制度，強化對改革試點工作的綜合協(xié)調、政策指導和督促檢查。

蘇州在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方面做了大量工作，取得很大成效，但深層次分析，還存在一些障礙和難題，需要通過深化綜合配套改革，逐漸加以克服和消除。這些困難和挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在：農業(yè)基礎設施和科技支撐能力還比較薄弱，局部地區(qū)的農村環(huán)境面貌還不盡如人意，農民持續(xù)增收難度不容低估，土地、資金等瓶頸制約不可忽視，拆遷難度逐漸加大，破除城鄉(xiāng)二元結構仍需努力等。

二、新階段深化城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展的措施

1.在整體規(guī)劃上實現(xiàn)新突破。在各地、各鎮(zhèn)完成總體規(guī)劃、鎮(zhèn)村布局規(guī)劃和村莊規(guī)劃的基礎上，根據(jù)各地制定的規(guī)劃情況，結合“三區(qū)三城”要求，制定全市統(tǒng)一的布局規(guī)劃。首先，因地制宜、各具特色。明確各鎮(zhèn)發(fā)展的不同目標要求，即有的布局規(guī)劃為高端產業(yè)區(qū)、有的布局為生態(tài)環(huán)境區(qū)、有的布局為文化旅游區(qū)等，針對不同的布局，集中力量、集中資源、集中政策，提高集約發(fā)展水平，著力建設一批特色產業(yè)基地，促進產業(yè)集聚、企業(yè)集群、資源集約利用，符合“三區(qū)三城”建設的不同要求。其次，統(tǒng)一布局，統(tǒng)籌發(fā)展。全市規(guī)劃根據(jù)各鎮(zhèn)優(yōu)勢進行錯位發(fā)展，出臺整體規(guī)劃布局，突出重點、強化特色、差別競爭，做到點面結合，既體現(xiàn)各地當?shù)靥厣⑽幕秩跁炌ㄈ邪l(fā)展要求。再次，保障規(guī)劃的有序性和可操作性。規(guī)劃盡可能的詳盡，兼顧到各種細節(jié)、特殊問題、遺留問題等，可具體分為城鄉(xiāng)經濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、功能分區(qū)規(guī)劃和其他各專項規(guī)劃等。規(guī)劃制定也要在可執(zhí)行性上確保時間、空間的銜接，引領規(guī)劃科學有序發(fā)展。

2.在富民惠民上實現(xiàn)新突破。要堅持把農民增收作為城鄉(xiāng)一體化的核心任務，全面實施城鄉(xiāng)居民收入“六年倍增”計劃，力爭農民收入增幅繼續(xù)高于城鎮(zhèn)居民，低收入農戶收入增幅高于全市平均水平。

蘇州市委、市政府在“十二五”規(guī)劃中提出，要把提高城鄉(xiāng)居民的收入放在首要位置，統(tǒng)籌處理好發(fā)展與富民的關系。堅持就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、產業(yè)、物業(yè)并舉，進一步拓展富民空間，加快提高居民收入在國民收入分配中的比重，走出一條經濟發(fā)展快、社會貢獻大、居民實惠多的協(xié)調發(fā)展新路子。一要進一步減少農民，致富農民。按照“讓更少的農民經營更多的土地，獲得更高的收入，過上更幸福的生活”的要求，加快農民市民化、職業(yè)化進程，減少農民，致富農民。二要進一步突出科技創(chuàng)新，發(fā)展現(xiàn)代高效農業(yè)促增收。進一步創(chuàng)新農業(yè)發(fā)展載體、農業(yè)經營機制和農業(yè)支持保護制度，著力推進“園區(qū)化、農場化、合作化”，實現(xiàn)“水稻規(guī)模化、蔬菜設施化、水產標準化、營銷現(xiàn)代化”，推動一產業(yè)向二三產業(yè)拓展延伸、融合發(fā)展，通過農業(yè)產業(yè)化和營銷現(xiàn)代化，促進農業(yè)增效、農民增收。三要進一步提高股份分紅水平。重點要加強各類股份合作經濟的規(guī)范化管理力度，加大農民參與、民主管理力度，科學界定資產收益用于發(fā)展再生產、股份分紅、管理費用的比例。加快股份合作經濟股權固化改革，在推動農民現(xiàn)金入股、增量擴股等方面下功夫，進一步規(guī)范民主管理，完善收益分配機制，努力提高分紅水平。

3.在村莊環(huán)境整治上實現(xiàn)新突破。一要與統(tǒng)籌規(guī)劃相結合。堅持以城鄉(xiāng)規(guī)劃為龍頭，綜合考慮推進城市化和鄉(xiāng)村特色保護等因素，調整優(yōu)化鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，統(tǒng)籌安排村莊建設與保護自然資源、弘揚歷史文化等工作，切實發(fā)揮規(guī)劃對村莊環(huán)境整治的調控引領作用。二要與特色塑造相結合。城市有城市的特色，農村有農村的特點。要充分尊重城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村在產業(yè)結構、功能形態(tài)、空間景觀、社會文化等方面的差異，努力打造彰顯江南水鄉(xiāng)特色的鄉(xiāng)村風貌。三要與長效管理相結合。村莊環(huán)境管理是一項長期任務，要在集中整治解決突出問題的同時，堅持著眼長遠、標本兼治，注重建立長效管理機制。

4.在現(xiàn)代農業(yè)建設上實現(xiàn)新突破。第一，農業(yè)保護支持制度改革，建立“四個百萬畝”永久性保護機制，構建增強農業(yè)投入的長效機制，完善農業(yè)生態(tài)環(huán)境補償制度，創(chuàng)新農業(yè)經營形式、生產組織形式和科技體制機制等。第二，持續(xù)推動農業(yè)規(guī)模化經營。進一步鼓勵和引導農戶流轉土地承包經營權，發(fā)展農業(yè)園區(qū)、家庭農場、專業(yè)大戶等多種形式的適度規(guī)模經營。第三，堅持不懈推進農業(yè)科技進步。要以科技創(chuàng)新為主要驅動力，實施重大農業(yè)科技示范項目，大力培養(yǎng)農業(yè)科技領軍人才、實用人才和職業(yè)農民，在設施農業(yè)、高效農業(yè)、質量農業(yè)、特色農業(yè)、生態(tài)農業(yè)等方面取得新突破。第四，促進農業(yè)融合發(fā)展。大力發(fā)展農產品精深加工，推進農業(yè)“接二連三”，延伸農業(yè)產業(yè)鏈，提高農業(yè)綜合效益。

5.在公共服務均等上實現(xiàn)新突破。推進基本公共服務均等化，是保障農民群眾根本利益的需要，也是擴大內需、加快轉變經濟發(fā)展方式的需要。提升社區(qū)服務中心建管水平。堅持把集黨員活動、就業(yè)社保、商貿超市、衛(wèi)生計生、教育文體、綜治警務、民政事務、環(huán)境保護等多種功能于一體的農村社區(qū)服務中心，作為促進城鄉(xiāng)公共服務均等化的重要載體，作為廣大農民參與政治經濟文化活動的重要場所，作為提供社區(qū)教育和加強人際交往的重要陣地，提高建設和管理水平。加大優(yōu)質公共服務資源向農村延伸的力度。深入貫徹城鄉(xiāng)教育一體化現(xiàn)代化意見，深化教育體制改革，按照城鄉(xiāng)學校“統(tǒng)一管理體制、統(tǒng)一規(guī)劃布局、統(tǒng)一辦學標準、統(tǒng)一辦學經費、統(tǒng)一教師配置、統(tǒng)一辦學水平”的要求，促進城鄉(xiāng)教育一體化現(xiàn)代化發(fā)展。加快制定出臺城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生一體化意見，完善農村醫(yī)療衛(wèi)生服務體系，鼓勵優(yōu)秀醫(yī)務人員向農村流動，推動鎮(zhèn)村衛(wèi)生機構一體化管理。積極發(fā)展農村養(yǎng)老事業(yè)，構建農村居家養(yǎng)老服務平臺，鼓勵社會力量開辦農村養(yǎng)老機構。建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的文化事業(yè)發(fā)展機制，形成覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務體系。

[責任編輯 安世友]