湖北省現代農業公共服務體系建設的模式與路徑選擇

摘要：建設和完善現代農業公共服務體系是現代農業發展的必然要求，立足湖北省農業公共服務體系的建設實際，通過對湖北省現代農業公共服務體系建設主要障礙的分析，結合湖北省農業發展特點和現狀，對其現代農業公共服務體系建設模式和路徑的選擇進行了探討。

關鍵詞：現代農業公共服務體系；體系建設；湖北省

中圖分類號：F302.2 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2013）19-4836-05

現代農業公共服務體系是由政府、市場主體和社會主體共同參與，以提高農民收入和促進現代農業發展為目標，提供與農業生產經營相關服務的綜合型服務體系。建設和健全現代農業公共服務體系是我國現代農業發展的必然要求，也是緩解和解決“三農”問題的必由之路[1]。湖北省是我國的農業大省，立足湖北省農業公共服務體系的建設現狀，選擇適合該省區位、地域特點的現代農業公共服務體系建設模式，完善現代農業公共服務體系建設，對推動湖北省農業農村經濟發展具有重要的理論價值和現實意義。

1 湖北省現代農業公共服務體系建設現狀

1.1 農村生活性服務支持體系建設

良好的生活環境是農民能夠安居樂業的必要條件，改善農村生活環境，提高農民生活質量，不僅能幫助農村吸引人才和投資，而且對湖北發展現代農業和建設社會主義新農村起著非常積極的作用。圍繞這一目標建立農村生活性服務支持體系主要包括以下內容：①農村道路建設。“十一五”期間，湖北省農村公路網總里程突破10萬km，除恩施土家族苗族自治州外，全面實現行政村通瀝青、水泥路的目標，并建成通村公路候車亭9 655個和招呼站17 270個，農民群眾行路難和乘車難問題得到顯著改善。②農村能源利用。截至2010年底，湖北新增沼氣用戶40萬戶，沼氣普及率達到30%，全省累計建成戶用沼氣池280萬戶，配合沼氣建設，改建三格式衛生廁所20萬座，建成鄉村污水凈化沼氣工程623處。③農村通訊設施建設。2010年，湖北新增新農村電氣化縣4個、鄉（鎮）24個、村571個，新增電訊開通村615個，全省自然村無線信號覆蓋率達到96%以上，行政村通寬帶率達到83.4%、光纜通達率達到72.1%。④農村基礎教育建設。2010年中央和湖北省投入的農村義務教育保障經費達到31.9億元[2]，農村中、小學生人均公用經費標準達到每年600元和400元以上，對家庭經濟困難的寄宿小學生每年補助750元，初中生每年補助1 000元。⑤農村醫療衛生服務情況。2012年，全省開展合作醫療的鄉（鎮）數為795個，參加合作醫療農戶總數近678萬戶，參合人數達2 303.99萬人，補償資金總額達到111.3億元。

1.2 農業生產性服務支持體系建設

我國農業生產基本還屬于粗放式生產模式，農業機械化水平低，抵御自然災害能力差，“靠天吃飯”的局面沒有得到根本改觀，糧食生產受外界因素影響大，嚴重影響了農民增收和農村經濟發展。改善農業生產條件，提高農業生產效率，強化農業生產抗風險能力，是湖北省發展現代農業的必然要求。圍繞這一目標建立的農業生產性服務體系主要包括以下內容：①農田水利建設。2011-2012年，全省籌集農田水利建設資金223億元，在安排44億元年度水利建設資金基礎上，又增加4億元資金，專項用于塘堰建設的“以獎代補”。同時，全省新修防滲渠道10 337 km，清淤溝渠7 760 km，整治小型水源工程27.3萬處，新增蓄水能力30億m3，極大改善了農業生產條件。②病蟲害防治情況。湖北省已經設立病蟲害防治專項補助資金，對病蟲害防治所需的農藥、機動噴霧（煙）機、燃油、雇工和勞動保護用品支出進行補助。全省目前已擁有機動噴霧器32萬臺，電動噴霧器1.5萬臺，擔架式噴霧器3 500臺。③農村市場建設。全省大力推進“萬村千鄉市場工程”，新建和改造農家店2.5萬家，日用品農家店鄉鎮、行政村覆蓋率分別達96.0%和62.3%，并建成各類經營服務網點4.89萬個，覆蓋了全省60%以上的縣及縣以下農村市場。

1.3 農業發展性服務支持體系建設

農業發展需要科技力量和人文力量的共同努力，良好的人文氛圍能夠為農業科技的推廣創造最佳學習和應用條件，農民科技素養的提高能夠更好地讓其發揮主體作用，推進農業現代化的發展[3]。以創造良好人文氛圍、提高農民科技素養為目標的農業發展性服務體系主要包括以下內容：①農村公共文化建設。2010年，湖北省投入資金1.85億元推動農村文化共享工程、縣級圖書館建設、購置流動舞臺車等文化建設，全省20戶以上廣播電視村村通工程完成92%，農村電影公益放映場次達到32萬場。截至2012年7月，湖北省已累計落實各級專項資金近6億元，建成農家書屋29 148個，超額實現全省農村村級區劃單位農家書屋全覆蓋目標任務。②農技創新和推廣服務。2012年，全省各縣（市、區）全面開展基層農技推廣體系改革建設補助項目，補助資金1.14億元，重點支持糧食產區，并適當向養殖大縣傾斜。③農業信息化服務。省農業廳構建了以湖北農業信息網為龍頭，以農產品供求、農產品網展會、畜牧獸醫、種子、植保、環保、雙低油菜、蜂產品、三元豬、農機、水產等專業網為骨干的省級農業信息網絡。移動、聯通和電信三大通信運營商積極參與湖北農業農村信息化建設中，截至2012年初，中國移動通信公司在湖北地區共投入“村村通”工程建設資金3.75億元，移動信號已全面覆蓋全省所有行政村和98.5%的自然村；截至2010年，湖北聯通已投入“村村通工程”專項資金3.1億元，全省行政村的覆蓋率達到96%，自然村覆蓋率達到86%；2005年來，湖北電信在全省相繼啟動了“村村通電話”、“村村通寬帶”工程，大力實施“1234興農計劃”，截至2012年6月份，已經建成首批44個信息化試點鄉鎮，成功開通了42個農村信息化鄉鎮網站。

1.4 農業保障性服務支持體系建設

社會保障是指國家和社會通過立法對國民收入進行分配和再分配，對社會成員特別是生活有特殊困難的人們的基本生活權利給予保障的社會安全制度，其本質是維護社會公平進而促進社會穩定發展。湖北農業保障性服務支持體系建設，立足農村發展實際，建立相應保障體系，在保障農民基本生活的同時，也保障了農村的穩定。2010年全省農村各類常年生活救助對象達到226.5萬人，其中低保200.23萬人、五保戶23.5萬人，低保覆蓋面為5%。“新農保”第一批13個試點縣市區參保人數為297.2萬人，綜合參保率達到90%。2011年全省共有65個縣（市、區）列入國家新農保試點范圍，全省參合率達到98.4%，籌資標準提高到不低于230元/人。同時，湖北省還加大對新型農村合作醫療的補助力度，新農合政府補助標準從2009年、2010年的80元和120元提高到2011年的每人每年200元。

2 湖北省現代農業公共服務體系建設的主要障礙

2.1 農業生產基礎設施服務供需失衡

湖北省雖是一個農業大省，但農業基礎建設供給水平卻較低，其主要表現為：第一，農業機械應用普及率低。除了襄陽市、荊州市和荊門市農業機械總動力值相對較高，分別達到506.35萬、462.97萬和352.56萬kW外，其他地區農業機械總動力值偏低，特別是鄂州市、黃石市和潛江市分別只有55.74萬、72.34萬和85.13萬kW。第二，農田水利設施利用效率偏低。2011年中央政府對農田水利設施建設進行了專項預算投資，但大部門新修繕的農田水利設施普遍存在利用效率低的問題，2010年湖北省全省有效灌溉面積為218.7萬hm2，除荊州地區有效灌溉面積相對較高達到40.551萬hm2外，其他地區的有效灌溉面積并不理想，鄂州和黃石地區只有

2.775萬hm2和3.806萬hm2。此外，2010年湖北省已建成水庫5 848座，但因管理不善及帶病運轉等問題，導致大部分農民仍然擺脫不了靠天吃飯的命運，2010年全省受災面積為246.6萬hm2，成災面積為89.7萬hm2，而其中水災受災面積就高達199.9萬hm2。第三，交通運輸設施建設滯后。近幾年湖北省農村道路建設較以前有了較大改觀，但交通網絡不暢和農村道路建設不成體系等問題仍未能從根本上得到解決，嚴重制約了湖北農村經濟的發展。此外，全省農村公路安全配套設施建設不到位現象突出。統計顯示，2011年，湖北農村交通事故共496起，造成234人死亡。農村道路交通事故起數占全部道路交通事故起數的60%以上，死亡人數占道路交通事故死亡人數的65%以上。

2.2 農業科技資源使用效率低下

湖北省是一個教育大省，農業高等教育起步較早，農業科研能力突出，但農業科技資源使用率卻一直不理想。其主要表現為以下幾個方面：第一，農業科技資源分布嚴重失衡。湖北省的農業科技資源（包括科研人員和機構、科研設施等）總量雖大，但分布不平衡，大部分都集中在武漢市，其他市（州）則非常貧乏，嚴重制約了全省農業科技整體創新能力的提高。目前，湖北省三家涉農高校（華中農業大學、武漢工業學院、長江大學）有兩家位于武漢市，涉農國家級重點實驗室、國家級工程（技術）研究中心全部集中在武漢市，6家省級涉農重點實驗室中有5家位于武漢市。第二，農業科技投入水平相對較低，科技投入結構不合理。近年來，湖北加大對科技活動“三項經費”的投入，尤其是科學研究與試驗發展經費投入，2010年科學研究與試驗發展經費內部總支出為213.45億元，但其中用于農、林、牧、漁業支出只有3 379.3萬元，僅占到總支出的0.2%。同時，從RD經費在不同類型研究活動中的分布情況來看，RD經費主要集中在試驗發展領域，而在基礎研究領域分布相對較少。2010年，試驗發展經費為171億元，占總經費的80.1%，而基礎研究經費只有8.93億元，僅占到總經費的4.2%。第三，作為農業科技創新大省，湖北的農業科研主要以高校和科研院所為主導，每年均產生了大批農業科技成果，但全省農業科技成果轉化率偏低，農業科技成果應用率還不到30%。第四，農業企業創新能力較弱。根據對全省53家重點龍頭農業企業調查顯示，企業平均研發投入占銷售收入比重5%以上的企業僅占24%，50%以上的企業研發投入占銷售收入的比例還不到2%，近30%的企業還不到1%。第五，農業科技人才結構失衡。湖北農業科技人才眾多，尤其是高層次的科研人才居全國前列，但應用型和經營型農業科技人才卻不多。據統計，湖北省平均每萬名農業從業人員中，農業技術高級人才不足2人，農村鄉土拔尖人才不足18人；平均每667 hm2耕地擁有鄉土拔尖人才不足16人；每萬名鄉鎮企業人才中只有高級人才1.2人。

2.3 農村義務教育基層財政負擔沉重

從湖北全省農村基礎教育現狀來看，山區和丘陵比平原地區的農村基礎教育落后，農民文化技術素質偏低，嚴重影響了這些地區農民對先進農業技術的接受能力，增大了科學技術在農業和農村中的普及推廣難度，最終影響當地農民收入的增長。目前，湖北農村基礎教育以基層政府供給為主，2010年湖北農村統計年鑒顯示，湖北義務教育經費鄉鎮承擔78%，縣財政負擔9%，省級財政負擔約11%，中央財政負擔不足2%，而縣鄉兩級負擔的87%基本上都來自農民上繳的各項費用。在中央和省級政府投入很少、農民收入較低而縣鄉政府財力有限的情況下，農村義務教育投入嚴重不足，致使農村地區學校數量和教師質量無法滿足農村發展需求。同時，農村校舍破舊、教學設施簡陋、拖欠教師工資以及兒童失學、輟學等現象也較為普遍。

3 湖北省現代農業公共服務體系建設的模式選擇

根據政府、社會和市場各自的主體作用和優勢，可將現代農業公共服務體系的建設模式總結為政府主導、社會市場參與型，政府引導、社會組織建設型，政府引導、社會市場建設型，政府、社會、市場主體共建型四大類。縱觀湖北省現代農業公共服務體系建設現狀，結合湖北省農業“十二五”發展規劃建設農業發展“十大”支撐體系要求，由政府引導，社會、市場為建設主體的農業公共服務體系建設模式更加適應湖北省現代農業的發展，這種模式既有利于發揮政府的引導、調控和協調作用，又有助于調動社會市場主體的積極性和主觀能動性。

3.1 政府引導

政府要根據實際情況對自身有客觀而合理的定位，并依據定位適時轉換自己的角色和職能。首先，要重新定位政府角色，進一步明確政府職責。湖北省作為中國農業較發達省份，在發展現代農業、建設社會主義新農村的過程中不斷開拓，相繼出臺各項強農惠農政策，政府的角色也從農村公共服務的供給者轉變為農村公共政策、農村生產生活的服務者。在這一過程中，政府應該主動創新體制，尊重農民意愿，認可農民選擇，增強農民對公共服務建設的福利感受，讓公共資源的配置與農民需求更好地結合，構建一個運行良好的農業公共服務體系。同時，要對地方各級政府農業公共服務責任進行分解，界定各級政府的供給范疇，明確相應責權[4]。按各地實際情況確定農業公共服務的階段目標，充分發揮地方政府的主導作用，明晰責任問題上的事權和財權，促進農業公共體系建設的健康發展。

其次，要在完善溝通機制的基礎上，著力創新供給機制。政府要完善溝通機制，開拓一條 “自下而上”的農民需求表達渠道，挖掘基層組織的溝通職能，針對農村公共服務的需求收集建立長效機制，進一步增強政府制定農村公共政策的科學性和有效性。同時，對農業公共服務供給模式積極創新，將“村企共建”、“縣校共建”等模式引入到農業公共服務體系建設中，利用企業先進的生產技術和管理經驗指導農民從事農產品生產，發揮高校的科研優勢，在為當地農民提供農技服務、幫助提高農民的科技文化素質基礎上，提高農業科技成果的轉化率，提升本地的自主創新能力。

最后，要構建合理、高效的績效考核體系。在農業公共服務體系建設過程中，農民對政府決策制定和服務供給的控制和監督非常有限。需要建立一個“自下而上”的農民需求表達和監督機制，和一個合理有效的“自上而下”的績效考核體系。“自上而下”的績效考核體系是基于農民需求表達和監督機制基礎上建立的，在充分反映民意的情況下，對政府各部門進行績效考核。在對地方政府的農村公共服務績效進行考核時，要淡化經濟指標，將農村義務教育入學率、農民醫保參合率、農村社保覆蓋率、環境保護水平以及科技文化服務水平進行量化處理，將其作為考核的主要內容納入考核體系中，并將農民對所提供的農業公共服務滿意度作為考核標準，一并歸入到考核體系中。

3.2 社會市場建設

推進農業公共服務的市場化進程，培育市場化主體，健全法律和技術保障體系，完善農業公共服務市場化運作機制。首先，要積極培養農民經濟合作組織。農民經濟合作組織是聯系農民和政府之間的橋梁，培養農民經濟合作組織能為農業公共服務體系建設提供支持，并促進農村經濟和社會事業發展。農民經濟合作組織的完善與發展要依靠農民和政府兩個方面力量共同努力與協作，從農民角度來說，要不斷提高自身的技術文化水平和自主創新能力；從政府視角來看，要不斷完善溝通機制，加強政策性支持和引導。目前，組織法律地位不明確已成為阻礙農民經濟合作組織發展的關鍵問題，政府及相關部門要盡快研究制訂出相應法律法規，明確農民經濟合作組織的法律地位，劃分農民經濟合作組織的責權范圍，以促進其健康可持續發展。

其次，要加強相關法律法規建設。在農業公共服務市場化的過程中，掌握和遵循市場規律是其組織的原則，建立健全法律保障體系是其發展的必然要求。健全與完善相關法律法規，明確社會組織與政府的合作形式和風險、收益的分配形式，劃分各主體的職權，規范融資方式和合同制定，保證農業公共服務市場化實施過程中的規范性和規則性，做到有章可循、有法可依，在為農業公共服務市場化創造公平、公正、高效的法制環境基礎上，又為農業公共服務市場化順利推進提供根本保障。

最后，要創新投融資制度。農業公共服務體系建設需要龐大的資金作為支持，市場化的目的就是要創新投資融資制度，建立多渠道籌資機制，以政府財政資金為基礎，吸納民間投資和海外投資，采用建設—經營—轉讓（Build-Operate-Transfer，簡稱BOT）方式，完善農業公共服務[5]。創新投融資制度可從以下兩方面著手：一方面可以加強農村金融體系的信貸資金支持，利用金融機構的信貸資金來提供服務。另一方面可以通過有償籌資、使用者付費和救助新手段來進行農業公共服務建設資金的籌措。

4 湖北省農業公共服務體系建設的路徑選擇

4.1 由靜態建設向動態建設轉變，滿足現代農業發展需求

在農業公共服務體系建設過程中，要從建設的實際需求出發，結合當前現代農業發展需求和未來發展趨勢，抓住建設薄弱環節，把握發展潛在要求，要由靜態建設轉為動態建設，才能構建一個滿足現代農業發展需要的農業公共服務體系[6]。在由靜態建設向動態建設思路轉變的過程中，要把握農業發展規律和總體趨勢，了解現代農業的發展需求，注意發揮和拓展農業功能、強化農業區域功能定位、提高農業組織化程度和加快政府職能轉變，改變農業生產方式，推動農業規模化、標準化、集約化和產業化發展，利用現代農業科技武裝農業生產，利用信息化技術為農戶提供及時的產前、產中、產后信息，提高農業綜合生產能力。并以此為前提，以農業發展為主線，以農戶傾向性服務需求為依據，不斷建設和完善農業公共服務體系，力爭能夠提供既適合農業生產又滿足農戶需求的可持續發展的農業公共服務。

4.2 由局部建設向整體建設轉變，提高公共服務功能水平

與大力發展現代農業相配套的農業公共服務體系是一個相互補充、相互協作的系統，與之前滿足單一、局部農業公共服務的建設需求不同，它的建設要求從全局出發，從整體入手，在完成農業公共服務體系各子系統建設的同時，注重各子系統之間的聯系，在把握現代農業整體發展趨勢和農村經濟發展特點的前提下，構建出一個既能滿足農業當前發展要求又能適應農業未來發展需求的公共服務體系。在農業公共服務體系建設過程中，要求其子體系相互銜接相互輔助，實現“1+1>2”的效果。從整體出發，利用農業發展服務體系、農業制度服務體系、農村金融服務體系、農業基礎設施服務體系提高農業科技普及程度，利用農業科技創新和推廣帶動農村金融服務體系創新和農業基礎設施服務建設，最終形成農業公共服務體系良性運行機制，促進現代農業發展。

4.3 由政府決策向農戶決策轉變，實現公共服務供需平衡

隨著農業的發展和意識形態的改變，在農業公共服務體系建設過程中，建設主體的多元化發展決定了政府角色的轉變，其具體表現在決策過程中由政府決策向農民決策的轉變。要了解并尊重農民對農業公共服務的傾向性需求，要從農民意愿角度出發識別農業公共服務體系建設重點，提高公共服務效率，實現農村公共服務資源有效且充分的配置，打破短期內農業公共服務體系對農業發展的約束，彌補農業公共服務體系本身存在的局限性，從而實現農業公共服務供需平衡。

4.4 由政府建設向社會市場轉變，提高公共服務建設效率

由于政府投入建設農業公共服務體系的財政資金有限，讓具備一定資質的社會市場主體參與投資成為建設農業公共服務項目的必然選擇。由政府引導，將建設功能委托給社會市場組織，利用市場機制完成公共服務體系建設是農業公共服務體系建設的必然趨勢。在這一轉變過程中，需要建立完善的招投標制度，社會市場主體通過競標來獲得建設權，這樣一種競爭機制能夠節約農業公共服務體系建設成本，提高公共服務體系建設質量和建設效率。同時，要通過政策杠桿引導資金投入到諸如公共文化圖書館、小型農田水利建設、農資供應和信息服務等具有非公共性質的服務項目中，在迎合社會市場主體講求投資回報要求的同時，解決政府公共服務項目建設資金不足的問題。

4.5 由政府監督向農戶監督轉變，提升公共服務質量水平

面對目前農業公共服務提供過程中存在的政府監督力度不夠等問題，必須對監督機制進行改革，由政府監督向農戶監督轉變，以提升公共服務水平。具體來講，可從以下幾方面入手：第一，增強農民對農業公共服務監督力度。強化農民組織對公共服務的選擇作用和對政府的監督作用，創建財事權劃分的監督機制，并通過召開聽證會來實現信息對稱，通過及時公布公共服務項目建設進度以及完成情況來接受農民組織的全方位監督。第二，創新農民對農業公共服務的監督方式。建立健全農業公共服務資金管理制度，將財務收支情況和公共服務項目建設情況定期公開，保證農民的知情權，實現透明化操作，將政府行為和農民意愿結合起來，確保財權力的合理運用。第三，完善農民參與型公共服務監督機制。根據《中華人民共和國村民委員會組織法》，不斷提高農民的組織化程度，通過村民大會等形式把對公共服務的傾向性需求表達出來，并對公共服務項目建設進行監督。

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