我國財政科技投入的幾種方式比較

摘 要：近年來，財政科技投入總量大幅增長，隨之面臨著不斷總結、創新方式的要求，以適應不斷發展的科研活動需求，進一步提高投入效率。在對財政科技投入的幾種常見方式進行梳理和比較的基礎上，對財政科技投入方式創新提出建議。

關鍵詞：財政科技投入；投入方式；比較

中圖分類號：F201 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）20-152-02

引言

我國在“十一五”期間財政科技撥款達到13 408億元，是“十五”期間國家財政科技撥款總額的2.7倍，年均增速達到23%。同時，2010年我國研發經費開支占GDP的比例達到1.5%，與2002年的1.1%相比有較大提高[1]。

進入“十二五”時期，國家的財政科技投入將會繼續保持穩定增長，投入方式面臨著不斷改革和創新的要求，同時，對科技經費的管理也將遵循和適應各種科研活動的規律和特點，進一步往科學化和精細化的方向發展。國家“十二五”科學和技術發展規劃中提出，深化科技體制改革，全面推進國家創新體系建設，要“加強財政投入對全社會科技資源優化配置的引導功能”、“把深化科技計劃和科研經費管理制度改革作為科技管理體制改革的突破口”以及“財政科技投入進一步加大對基礎研究、前沿技術研究、社會公益研究和重大關鍵共性技術的支持，加大科技成果轉化的投入力度。根據科研活動的規律和特點，加強科研經費的過程監管，改進科研經費使用的績效評價，提高科研經費管理的科學化水平。”

因此，我們需要對目前已有并常見的幾種財政科技投入方式進行梳理和比較，以為財政科技投入方式的改革和創新尋找思路，建設更加完善的多元化、多渠道科技投入體系，激勵引導全社會資金更多投向科技創新，同時，促進財政科技投入效率的進一步提升。

一、財政科技投入的幾種主要方式

（一）行政撥款制

行政撥款制是在我國傳統長期的科技體制下形成的一種科研經費管理方式，這種方式下，科技資金的投入一般單純依靠國家和地方財政撥款，投入對象主要是獨立的科研機構，也可稱之為“供給制”。事業費和基本建設投資由財政直接劃撥，科研專項費由科技行政部門按計劃下撥。這樣就形成了與國家行政管理體制相適應，根據國家和地方兩級科技計劃，由中央和和地方兩級財政決算的科技經費管理渠道。在我國，中央財政一般支持的是中國科學院及部屬科研機構，對應的是國家重點科技任務；地方財政一般支持地方科研機構，對應的是地方科技任務。這種科技資金投入體制具有和行政管理相似的特征，具有一定程度的行政集中性、計劃性和封閉性 [2]。

（二）項目課題制

項目課題制是為避免撥款制的一些弊端，隨著項目管理的通行而產生的一種新的經費管理方式。項目制以項目任務為核心，以完成合同任務為目標，參與項目研究的人員以成員形式加入到項目組，他們通過協議或合同以及其他的社會關系組織到一起，在項目的不同時段不同程度的介入項目活動，理論上講不具有嚴格的行政上下級關系，項目任務驗收完成后，項目組也即可以宣布解散，項目組成員因任務需要加入到新的課題組中。因此，項目組沒有嚴格的行政邊界，是臨時性的開放性的。這一點與一般企事業單位和政府機構很不一樣。對項目的投入也以任務為核心，一般在項目中前期會有較大比例的投入。

（三）基金制

目前，無論國內還是國外，財政科技投入逐漸形成“基金制”投入的一種方式。在辭海中，對于“基金”的基本解釋是這樣的：基金為興辦、維持或發展某種事業而儲備的資金款項；詳細解釋是：為興辦、維持或發展某種事業而儲備的資金或專門撥款。基金必須用于指定的用途，并單獨進行核算。

從資金關系來看，基金是指專門用于某種特定目的并進行獨立核算的資金；從組織性質上講，基金是指管理和運作專門用于某種特定目的并進行獨立核算的資金的機構或組織。

財政科技投入基金制借鑒以上傳統的基金管理方式經驗，針對一些新的科研創新活動的特點而提出的，比如說我國的科技中小企業創新基金即是采取基金制管理的財政科技投入資金。基金制管理的適用對象一般是小而多的工程、研究或服務活動，分類相對繁多細化，費用支出相對分散，即使是政府鼓勵倡導的投入方向，在建設運行管理方面一般可以遵循市場交換的原則，即在微觀領域，市場機制起作用。財政性基金投入通過鼓勵引導并采取多元化投入方式，吸收其他形式的資金，通過專業化有效管理，利用杠桿原理，引導放大財政性資金效率，從而形成社會公共效益的最大化。

（四）其他方式

除上述所說的幾種主要的財政科技投入方式外，還有一些新的科研資金投入方式的研究，比如說奉公教授提出的“擬成果購買制”，主要是針對公共產品類科研來說的，是指政府在公共產品類科研領域模擬技術交易或政府采購的形式，將原來在研究之前即投入科研資金的立項撥款制改為以附加高額利潤“購買”公共產品類研究成果的科研資金投入體制。這里的購買不是真正意義上的購買，而是模擬經濟學上的購買，也不是指政府“購買”后據為國有的交易行為，而是對公共產品類科研資金投入方式的一種制度創新。

另外，近年來一些新的投入方式也漸有發展之勢，包括后補貼補助、以獎代補制度等。后補助是指，項目立項后，承擔單位圍繞目標任務，按照約定先行投入并組織開展研究開發活動，在項目完成并取得相應成果后，按規定程序進行審核、評估或驗收后給予相應補助。后補助采取事后一次補助和預撥部分啟動經費、事后補齊兩種補助方式。對于研發經費需求量大、風險程度高、承擔單位經濟實力較弱的項目，可事先撥付不超過該項目專項經費預算申報額度30%的啟動經費。以獎代補是指單位圍繞國家發布的計劃指南目標，自行投入并組織開展研究開發活動，取得相應成果后，按程序經過申報、審核、評估后，納入相關國家科技計劃給予相應補助（獎勵）。以獎代補采取成果認定后給予一次性補助（獎勵）資金的方式。對于這兩種資金支持方式，項目承擔單位可用于補償開展相關研發活動發生的、相應計劃經費管理辦法允許的各類支出[1]。

二、財政科技投入的三種常見方式的比較

行政事業撥款制、項目課題制和基金制是我國近些年科研經費投入的3種主要方式，3種方式都具有很鮮明的自身特點，對于科研進行的階段和科研活動價值產出的內容要求也各有側重不盡相同，具有很強的互補性。

行政事業撥款制的實行由來已久，對于專門從事科研活動以及管理的行政事業單位專門成立部門，應穩定的財政撥款進行支持，特別是用于人員工資等費用支出。在計劃經濟時代以及國家宏觀管理層面，行政事業撥款制顯示出他的巨大優勢。這種投入方式非常有利于其所支持事業的長期存在和穩定發展，有利于專業人才的長期培養，形成人才縱向梯隊，但這種方式也有明顯的缺陷，如穩定的支持容易引起人員的惰性，容易產生資金投入的低效率，使科研成果缺少應用性，管理人員缺少服務性，同時難以對產出成果進行績效考核；另外，由于長期穩定且缺少變化的投入，會導致科研活動相對封閉、創新性減少，形成無效率或效率低下的條塊分割狀態。

相對于行政事業撥款制，項目課題制具有很多的優點，近些年在許多領域都得以應用實施。項目課題制引入了競爭機制，建立了過程管理和目標考核體系，一定程度上可以打破行政體制縱向的束縛，培養扁平化的和網狀的項目人才團隊。但項目課題制由于其內在固有屬性和外在管理難以到位也存在諸多弊端，如注重過程管理輕目標管理，注重項目的申報和立項，而對成果缺少實質性的審核，許多項目的驗收和鑒定都流于形式，容易產生短期行為。存在沒有依據使用效率配置科技經費，形成科技經費使用效率最高而投入反而最低的現象，以及立項過程長，手續繁雜，對科學前沿的動態難以做出快速反應等等，這些弊端導致我國項目經費一定程度上存在投入產出率偏低的情況[3]。

科技投入基金制是一種不同于合同制、項目制和國家行政撥款的科研經費管理體制，它突破傳統的經濟體制下科研經費依靠財政預算先行撥款的管理模式，引入和實施新的科研經費資助模式和管理理念，在學科研究、技術轉化、資源共享等方面逐漸形成資助框架體系，在價值評議和績效評價的基礎上進行靈活的補貼獎勵以及購買活動。基金制投入偏重于在一定風險條件下，尋求價值的最大產出。基金一般具有開放性，既可以包括來源于國家財政的資金，又可以包括其他多元化來源的資金。這與現階段完善多元化、多渠道科技投入體系的要求相契合。基金制的缺點是籌集和支出都相對分散和不確定，因面對的申報主體多、小、散，需要較嚴格規范的審核流程和工作人員較高的管理素質和能力，組織審核評估工作相對大量而復雜。因此，基金制的投入管理具有明顯的靈活性、開放性、專業性和市場引導性。基金制強調預先設計制定基金投入的退出機制，包括完全退出和各種方式的相互轉化的條件、期限等設定。不管是無償補助還是有償使用，對于基金的管理，都需要具備強烈的風險意識。要堅決守住行業系統性和區域性風險底線，切實防范各種管理風險和金融風險。基金投入流程的科學設置和規范操作是保證投入效果的前提。程序的設置體現與國家政策目標的一致性，并充分吸收市場機制原則，適當約束個體的逐利行為。

結語

從一定角度講，科研經費管理的質量是科研活動管理與服務質量的重要組成和體現。經濟實力的增長為我國科學研究提供了財政經費保障，但對財政科技投入的效率也提出要求。針對不同類型的科研活動規律和特點，采取相應的財政科技投入管理方式，可以在科學化投入、精細化管理的基礎上，更好地發揮財政資金的杠桿引導作用，針對不斷增加的科研活動呈現的新特點，不斷創新和完善新的財政科研投入方式，并與合同管理、計劃管理、績效考核、政府采購等政策措施有機結合，逐步建立綜合適應完備的財政科技投入體系，可以進一步提高財政資金的投入效率。

參考文獻：

[1] 收放并舉，提高科技經費使用效率[N].科技日報，2011-12-01（1）.

[2] 祝云.地方財政科技支出與經濟增長的關系及其績效評價研究[D].成都：西南交通大學，2007.

[3] 奉公，等.國家公共財政新型科學技術投入體系初探[J].科學學研究，2006，（2）：191-196.

[責任編輯 高惠琦]