湖南省推行環境責任保險存在的問題及對策探討

摘 要：湖南是環境保險試點省份之一，然而，湖南省在推行環境保險過程中還存在一些較為突出的問題。結合湖南省推行環境保險過程的現狀，在分析所存在的問題基礎上，提出了一些具有針對性的對策，以更好地促進其環境保險的推廣。

關鍵詞：環境保險；發展背景和存在的問題；對策

中圖分類號：F84 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）20-0188-03

中共十八大將生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，強調綠色發展、循環發展、低碳發展。當前，我國仍然處于環境污染事故的高發期，污染隱患多，突發環境事件頻發，生態系統退化的形勢比較嚴峻。在許多國家，環境污染保險制度已被證明是一種技術成熟、法律體系相對健全、對環境管理比較有效的市場化機制。近幾年來，面對頻頻發生的環境污染事故，我國許多地方都開始推行環境污染責任保險，作為“兩型社會建設試驗區”之一的長株潭地區所在的湖南省，也在大力推行環境污染責任保險方面進行了積極的探索。

一、湖南省推行環境污染責任保險的發展背景和存在的問題

（一）發展背景

由于歷史原因，湖南省的工業產業結構偏重于重化工型，鋼鐵、有色、化工、建材、機械等比較突出，這樣的產業結構確定了湖南省的環境污染特征。湖南省在化石能源方面是無油、無氣、少煤的地質資源格局，雖境內幾大流域降水充沛，較好地發展了水電資源，但在能源結構的利用上仍長期以煤為主，形成高能耗、高排放、高污染的格局。在地質礦產資源的分布格局上，湖南號稱”有色金屬之鄉“，在有色金屬礦產資源的開發利用過程中，為湖南的生態環境打下了重金屬復合污染的深遠烙印。近幾年來，為實現全省經濟社會的可持續發展，湖南省逐步將環境保護納入影響經濟發展的因素中，圍繞主要污染物減排、改善環境質量、構建和諧社會目標，認真貫徹落實科學發展觀，做了大量的工作。目前，湖南省單位產值工業“三廢”的排放量有所控制，但是，工業“三廢”排放總量局面依然不容樂觀。現實迫切要求建立有效的環境污染責任保險制度，以期實現約束企業行為、保護公民利益免受損害的目的。

從政策背景看，國家近年來一系列支持環境污染責任保險發展的政策措施相繼出臺。《國務院關于落實科學發展觀和加強環境保護的決定》、《國務院關于節能減排綜合性工作方案的通知》等文件提出，要逐步建立環境污染責任保險制度。以2007年底由環保部與保監會聯合發布《關于環境污染責任保險工作的指導意見》（后簡稱“意見”）為發端，環境保護部、保監會等國家相關行政管理部門積極推動環境污染責任保險。2008年，環保部與保監會在蘇州召開了全國環境污染責任保險試點工作會議，標志著試點示范工作全面啟動。2009年，湖南省政府辦公廳轉發了省環保局和湖南保監局《關于開展環境污染責任保險試點工作的指導意見》。根據《意見》，化工、有色、金屬礦采選、砷制品、涉鎘等高環境污染風險企業均屬于試點范圍；試點時間為2009年8月至2011年8月。此后，在《湖南省人民政府關于促進有色金屬產業可持續發展的意見》、《湖南省湘江保護條例》當中對環境責任保險和環境污染治理保證金方面更是提出了具體要求。湖南省推行環境污染責任保險的外部環境逐步優化。

（二）存在的問題

1.環境污染責任保險投保率低，覆蓋面不全，應對風險能力差

據統計，2008—2011年，湖南省企業累計投保1 027家，保額12.3億元，發生理賠54筆，賠款831萬元。保險覆蓋面包括：化工、有色、金屬礦采選、冶煉、砷制品、涉鎘等高環境污染風險企業。試點的實踐證明，環境污染責任保險在改善生態環境、促進社會經濟的可持續發展、保障人民群眾的切身利益與健康安全方面起到了重要的“調節器”、“穩定器”的作用。但是，這種作用還沒有完全充分發揮出來。據有關資料顯示：湖南全省14個市州的77個工業園區中共有企業8 434家，而一些重大風險污染風險源企業如化工、石化、火電、鋼鐵、有色、醫藥、造紙、食品、建材等污染較重企業，依然散布在工業園外，絕大部分企業對環境污染責任保險的了解度和認可度不高，參與投保的企業數量不多，成為環境污染管理和保險的盲區，這不符合保險業經營的數理基礎——大數法則，而且投保企業以風險相對集中的中小企業為主，既不符合保險投保人選取上相互補充的原則，導致保險的風險過度集中，也不利于保險公司的穩健經營。

2.企業需求的意愿不足，環境責任保險實施缺乏內在動力

雖然從理論上說“污染者付費”，污染者要承擔損害賠償責任，但在實際生活中，在環境污染損害賠償責任方面的規定并不明確，環境污染事故的民事責任和刑事責任追究制度很不完善，責任追究主要依靠行政處罰，而法律賦予的行政處罰額度有限。一旦發生環境污染事故，許多環境事故肇事者只承擔了少量的污染損失，而當地社會和地方政府則承擔了大部分的損害，而且受損的環境和生態系統往往并不計入污染損失當中。由于環境污染損害賠償和責任追究制度不完善，在企業責任事故發生后可以少賠、遲賠甚至不賠的情況下，企業既缺乏環境風險防范的意識，也不承擔全部污染損害的賠付責任，所以大多不愿意將環境風險管理納入經營成本之中，因此也就不具有購買保險的需求，導致環境污染責任保險的推廣缺乏內在推動力。在現今試點階段，政府部門出面要求少數企業投保此類保險，這些企業是為配合政府部門或能享受某種優惠才投保的，對于大多數企業來說，政府還不能強制其投保，也不可能普惠制地給其優惠，企業自然缺乏購買環境責任保險的意愿。

3.缺乏切實可行的地方性財政和信貸扶持制度

環境污染責任保險是具有很強外部性的準公共產品。高賠付率、系統性風險、信息不對稱等特點，導致環境污染責任保險的“市場失靈”，必須得到稅收優惠政策和信貸優惠政策的支持才能產生有效的制度供給。從目前發達國家環境責任保險制度的實際運行來看，環境責任保險承擔的賠付金額過大，承保的范圍又過窄，加上發展歷史較短、經營管理方式還未成熟，經營此類保險的風險大大高于其他商業保險，需要政府的扶持。為了使環境責任保險穩步發展，環境污染責任保險需要由專門化的保險機構來承擔，而且需要得到政府財政及銀行信貸的有力支持。與發達國家大幅度補貼環境責任保險形成鮮明對照的是，我國政府對環境責任保險的補貼非常有限，對環境責任保險的稅收傾斜力度還非常不夠。目前，湖南省政府還沒有出臺針對環境保險的地方性財政扶持制度，僅中國工商銀行湘潭分行一家金融機構提出“以綠色信貸助推兩型社會”理念，對企業貸款實行環保“一票否決制”，對信用優良的環境友好型企業，貸款利率給予下浮10%的優惠。由于環境污染的高風險，保險賠付率非常高，所以，湖南省內環境污染責任保險僅平安財險一家商業保險公司試點經營該項業務。

4.地方性的環境污染責任保險法規亟待建立

環境污染是外部成本顯著的經濟行為，需要政府通過系列制度安排予以規范，才能約束環境污染行為。從國際經驗來看，環境污染責任保險最發達的地方，往往就是那些擁有健全法律制度的國家或地區。環境污染責任險常以強制保險形式開展，這更需要法律規范的支持。考慮到我國的國情和各地經濟發展和環境狀態的不同，我國的環境法律在制度設置層面多原則性的規定，這需要地方根據本地環境保護的要求，明確可操作性的規則。目前，湖南的環境保護仍然是以行政管理為主，對于環境污染責任保險還欠缺制度性安排，總行、分行是向各支行提供支持的中后臺。地方性的環境污染責任保險法規仍是空白，由此引發企業投保率低，風險意識淡薄。由于缺乏明確的環境社會責任體系的約束，加上環境法律本身在責任制度設計上的缺陷和預留處罰空間不夠，使得在現實中出現守法成本高、違法成本低現象，一些污染和生態破壞因為關系到經濟發展或者其他原因受到放任，致使現階段全方位開展環境污染責任險，尤其是實施強制保險制度的依據不足，況且一旦發生意外事故，企業的財產和民眾的生命安全都未能得到及時、有效的風險補償，不利于當地的社會生產和社會穩定。

二、推進湖南省環境責任保險制度的相關建議

（一）積極發揮政府主導作用，加快建立完善湖南省環境責任保險制度

市場經濟發達國家的保險理論認為，環境責任保險同環保本身一樣，帶有明顯的公益性，經營環境責任保險保險不能完全以盈利為目的，其實施目標應與國家環保政策相一致，應以壯大企業環境監管力量、降低企業環境風險、保障公眾環境權益、確保社會公平正義為最終目的。湖南省經歷了高速發展時期，同時也積累了大量的環境問題。由于環境事件、糾紛頻頻發生，風險不斷加大，因此，應當對環境責任保險的管理體制、發展資金進行地方性立法保證，來分擔目前所遇到的這些風險。為了盡快改變目前湖南省推行環境責任保險保險無法可依的現狀，省人大應組織省環保廳、省保監局及其他相關單位和相關專家，依據我國《保險法》、《環保法》等法律規定，結合試點所面臨的問題，從地方立法層面盡快制定相關法律法規，推進湖南省環境保護法規的建立及完善，保障綠色保險的法律地位，使之成為新上項目和已有工業、企業運轉的“硬約束”。有法可依是促進企業履行環境責任的一個基本前提，是對企業生產行為的剛性要求。這些法律法規將為環境保護保駕護航，引導環境責任保險事業健康發展。

（二）充分發揮市場主體積極性，協力推動湖南省環境污染責任保險制度發展

由于環境污染責任保險經營風險大大高于其他商業險種，經營初期保險公司很難做到盈虧平衡，因此，環境污染責任保險發展需要各級政府的扶持，如實施針對投保企業的保費補貼和針對承保機構的稅收優惠。一方面，地方財政應針對環境污染責任保險提供相應的保費補貼，吸引工業、企業投保，并通過自愿投保與法定投保相結合的方式擴大投保范圍；另一方面，除了保費補貼外，政府還可以向經營環境污染責任保險的機構實行一定的稅收優惠，如減免環境污染責任保險承保機構的營業稅。如果政府對經營環境污染責任保險的承保機構實行一定的稅收優惠，如減免承保機構的營業稅，那么，承保機構的稅收負擔就大大減輕了，商業性保險公司經營環境污染責任保險的積極性就調動起來了。保險監管部門應鼓勵引導保險公司采取聯合承保方式，以進一步分散風險，并督促保險公司及時收集各類環境污染事故經驗數據，以便測定不同行業和區域的環境風險等級，評價不同行業和區域的實際污染與危害，規范損害賠償范圍，核算污染實際造成的損失，從而為保險產品的設計與定價提供科學依據。保險公司也要積極開發切合市場需求、能有效保障環境風險的保險產品，提高環境污染責任保險制度實施的針對性和有效性，并指導投保企業開展事故預防管理，提高企業環境事故預防能力。再一方面是，保險公司要加強對理賠工作的管理，規范、高效、優質地開展理賠工作，要始終堅持以人為本，以公眾的利益為出發點，樹立“誠信”原則，在發生環境污染事故后，能夠主動、迅速、合理地給予經濟補償，主動化解社會矛盾隱患。

（三）加強社會環保宣傳力度，為環境污染責任保險發展營造良好的外部環境

環境污染責任保險意識淡薄是阻礙環境污染責任保險發展的一個重要因素，因此，要從試點的實踐經驗出發，進一步加大利用保險機制貫徹環境保護政策的實施力度，擴大環境污染責任保險的宣傳力度。其實，保險機制具有社會管理功能，而這種功能在環保領域作用的發揮則有賴于企業投保環境污染責任險。政府環保主管部門、保險監管部門和保險公司可以通過實施企業環境風險評估檢查，開辦企業環境風險管理學習班、環境污染責任保險知識講座，組織編寫環境污染責任保險知識普及手冊等各種方式，全方位加強宣傳和指導，提高企業環境風險認識和企業環境風險管理水平，逐步提升企業的環境污染責任保險的投保意識。與此同時，一方面，要制定激勵政策，通過給予低息貸款、減免稅費等措施鼓勵企業改進生產工藝，積極參與環境污染責任保險，為企業節省在履行環境責任中的成本；另一方面，要強化對環境污染行為的懲處力度，加強對事故直接責任人和企業法人的處罰，增加污染行為的機會成本，徹底改變企業違法成本低的現象，使企業自覺投保，從而為環境污染責任保險發展營造良好的外部環境。

參考文獻：

[1] 胡偉，程亞萍.建設環境友好型社會應關注的三大法律問題[J].科學·經濟·社會，2007，（1）.

[2] 羅波陽.長株潭“兩型社會”建設改革試驗中的三個基本問題[J].湘潭大學學報：哲學社會科學版，2008，（5）.

[3] 胡涬.企業的環境責任研究[D].北京：中國地址大學，2006.

[4] 孫祁祥，鄭偉.經濟社會發展視角下的中國保險業——評價、問題與前景[M].北京：經濟科學出版社，2007.

[責任編輯 柯 黎]