關于小金庫治理問題的思考

摘 要：“小金庫”的來源五花八門，如城管靠收取“贊助費”建立小金庫，派出所以罰款不開票據建立自家小金庫，機關單位以白條收回項目款建立小金庫等等。“小金庫”見不得陽光，卻養得如此肥碩，泛濫的“管理即收費”模式是其生存的根源。所以，鏟除“小金庫”，關鍵是要強化對“一把手”的問責處理；同時，還要告別“收費政府”，讓實際的財政收支從暗箱之中走出來，接受監管。

關鍵詞：企業小金庫；內部控制；治理

中圖分類號：D262.6；F239.6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）20-0199-02

一、“小金庫”的含義及資金來源

小金庫的雛形是20世紀70年代末財政部組織清理的“小錢柜”。1986年稅收財務物價大檢查時俗稱“小金庫”。

國務院辦公廳國辦發[1995] 29號文轉發財政部、審計署和中國人民銀行《關于清理檢查“小金庫”的意見》第二條規定：凡違反國家財經法規及其他有關規定，侵占、截留國家和單位收入，未列入本單位財務會計部門賬內或未納入預算管理，私存私放的各項資金，均屬“小金庫”，都要清理檢查。

2009年“小金庫”治理工作中，定義為：違反法律法規及其他有關規定，應列入未列入符合規定的單位賬簿的各項資金（含有價證券）及其形成的資產。

“小金庫”資金（資產）來源眾多，主要包括13種：財政撥款、政府性基金、專項收入、行政事業性收費、罰沒收入、國有資本經營收入、國有資源（資產）有償使用收入、資產處置收入、資產出租收入、經營收入、利息收入、捐贈收入、附屬單位上繳收入。

二、“小金庫”的表現形式及存放形態

（一）“小金庫”的表現形式

《關于在黨政機關和事業單位開展“小金庫”專項治理工作的實施辦法》（中紀發[2009] 7號）對“小金庫”表現形式高度概括，主要包括：（1）違規收費、罰款及攤派設立“小金庫”；（2）用資產處置、出租收入設立“小金庫”；（3）以會議費、勞務費、培訓費和咨詢費等名義套取資金設立“小金庫”；（4）經營收入未納入規定賬戶核算設立“小金庫”；（5）虛列支出轉出資金設立“小金庫”；（6）以假發票等非法票據騙取資金設立“小金庫”；（7）上下級單位之間相互轉移資金設立“小金庫”；（8）其他形式。

（二）“小金庫”的存放形態

（1）現金形態?，F金形態存放的“小金庫”在現實生活中非常普遍。基本特點：金額相對較小；支配權一般掌握在個別部門或小部分利益團體手里，主要用于為個人或少數人謀取額外的福利；使用時現金來、現金去，最為方便、快捷。表現：一是收入不入賬，保險柜直接存放現金。二是采用虛列支出的方法套取現金。如：以勞務費、辦公費、工程費、假發票等方式套取現金。三是虛報人數、工資額，將差額部分單獨存放，形成小金庫。四是商業行為的各種回扣等。（2）銀行存款形態。是當前小金庫的主要形態，金額往往較大，支配權層級相對現金形式來說一般要高些，主要由單位或部門支配。銀行存款形態的“小金庫”一般掛靠于二級單位或關聯單位，有的以個人存款形式存在。（3）有價證券形態。有價證券多為單位賬外購買的國庫券、債券、股票和購物卡等。一般來源于公用閑置資金、“小金庫”資金違法理財或套?。ㄌ摿兄С觯┵Y金形成的產物。（4）固定資產形態。固定資產形式的“小金庫”，多表現為設備、汽車、房屋等不在賬面反映，為“小金庫”的進一步繁衍生息提供了基礎。賬外固定資產來源主要有：一是歷史上形成的賬外資產清理不徹底遺留下來的；二是利用特殊資源與其他單位合作獲取的；三是利用職權以應收不收或放松管制為交易手段，讓相關單位購買車輛、樓房等大宗物品等，掛靠在外單位，在本單位不但不入賬，就連賬外賬也沒有，表面上可能表現為某種借用關系；四是獲得捐贈固定資產；（5）股權和債權形態。股權、債權往往是以一種契約或協議的形式出現，甚至是一種口頭上的承諾。其來源可能是單位改制變遷過程中形成的股權、債權關系，沒有在賬上反映，形成賬外“小金庫”；也可能是以權利作為交換而形成的所謂“干股”，成為“小金庫” [1]。

三、“小金庫”的使用方向及發展態勢

（一）“小金庫”的使用方向

（1）彌補經費。其中有的是彌補正常經費的不足，但大部分是提高標準、擴大范圍導致的經費不足。（2）購建資產。其中多為超標準配置辦公設備、購置車輛，有個別是超規定興建辦公樓。（3）發放獎金、津補貼、福利等。黨政機關工作人員津補貼發放有著嚴格的項目和標準規定，事業單位也有相關的規定要求，但通過治理發現仍有很多單位頂風作案，超標準、多形式、多渠道發放獎金、津補貼、福利等。（4）接待宴請、公款旅游。由于無論是黨政機關還是事業單位均有嚴格的業務招待費開支標準限值，企業單位有超規定業務招待費不允許稅前列支的要求，因此個別單位利用私設的“小金庫”資金用于接待宴請，甚至公款旅游等。（5）禮品禮金支出。多為列支呈送上級單位或者主管部門的禮品禮金支出，以及對其他單位的捐贈支出、購置高檔禮品等。（6）私分。特別是由小范圍一些人員將“小金庫”資金私自瓜分，已經涉嫌侵吞國有資產和貪污。

（二）“小金庫”的發展態勢

隨著我國經濟社會秩序的調整與改革，特別是財政改革和新的財務會計制度的實施，“小金庫”也呈現出了一些新的特點。這是一個新的課題，還需要廣大財務工作人員在實際工作中去摸索、去總結。

（1）仍呈多發高發態勢。據審計署披露，從l998年到2006年上半年，共8年半，全國審計機關共查出“小金庫”（含擠占挪用）金額l 406億元?！靶〗饚臁痹谌珖猿尸F出多發高發的態勢，決不能掉以輕心，盲目樂觀。（2）高發區相對集中，易發區逐步下移。（3）來源更加繁雜，方式更加隱蔽。一是資金來源除了亂收亂罰，截留、擠占、挪用、轉移合法收入，收取不法收入及接受贊助、捐贈等傳統手法外，又出現了虛列支出，虛報冒領套取財政資金等手段。二是表現形式除了以現金形式由相關人員保管或以個人名義公款私存外，又出現了向下屬或關聯單位轉移設置的方式。三是小金庫多用于單位職工個人福利、補助、獎金以及超標準、超范圍解決單位辦公費用等“灰色消費”，而且相當一部分用于滿足個別人的利益，進行送禮、行賄、揮霍、因私消費甚至貪污私分等“黑色支出”。（4）“小金庫”性質認定出現一些模糊地帶：利用破產、兼并、改制時機，甚至運用假破產、假兼并、假改制，大規模地侵吞國有資產；還有一些單位和負責人利用政策、制度的缺失，明目張膽地發放巨額工資、獎金補貼等 [2]。

四、“小金庫”日常防范

“小金庫”日常防范要做好單位內部控制。內部控制，是指由企業董事會（或者由企業章程規定的經理、廠長辦公會等類似的決策、治理機構，以下簡稱董事會）、管理層和全體員工共同實施的、旨在合理保證實現企業基本目標的一系列控制活動。

內部控制的一般方法通常包括職責分工控制、授權控制、審核批準控制、預算控制、財產保護控制、會計系統控制、內部報告控制、經濟活動分析控制、績效考評控制、信息技術控制等。

（一） 行政事業單位內部控制存在的問題

（1）存在的問題：①內控意識相對薄弱，特別是“一把手”的內控意識淡薄。②財務管理制度不健全。③資產管理和控制制度有待加強。④對預算控制缺乏剛性 。⑤費用支出方面缺乏有效控制。⑥固定資產管理比較薄弱。⑦票據管理不夠嚴格到位。⑧崗位設置不夠合理。（2）提高杜絕“小金庫\"的思想認識：①以多種形式、多種渠道強化宣傳教育；②各級紀檢監察部門要加大財經法規的宣傳力度；③要加強單位內部會計的職業道德建設。加強會計職業道德建設應從以下兩個方面進行：一是要從機制上、制度上加強建設，建立完整的會計職業道德體系；二是要從會計人員個人的思想觀念、職業道德和行為規范方面加強建設。每個從業人員，不論是從事哪種職業，在職業活動中都要遵守道德。作為財務人員，應當遵守的職業道德是：堅持會計誠信原則。（3）加強單位內部控制制度建設：①要建立和完善財務制度；②建立和完善經濟責任制度；③建立和完善舉報制度[3]。

（二）加強行政事業單位內部控制

為加強行政事業單位內部控制，采取多層次、多方位的控制方法，來達到內部控制目標。（1）不相容崗位相分離制度。按照科學、精簡、高效的原則，各單位根據各自的職能目標，合理設置職能部門、工作崗位，明確各部門、各崗位的職責權限，形成各司其職、各負其責、便于考核、相互制約的工作機制。（2）授權批準與集體決策制度相結合。有關事項在業務發生前必須經過書面授權批準，明確責任，單位各級管理層必須在授權范圍內行使職責，對于越權行為要有一定的懲罰制度。同時，授權批準要與集體決策相結合。內控制度要求，每一種權利都要接受縱向制約（即單位內部上下級之間），同時也要受到橫向制約（即單位領導班子成員之間）。（3）財產保護制度。要建立財產日常管理制度核定期清查制度，采取財產記錄、實物保管、定期盤點、賬實核對等措施，確保財產安全，嚴格限制未經授權的人員接觸和處置財產，防止財產流失、浪費。（4）預算控制制度。提高預算控制管理水平，一要完善部門預算的調整制度，從調整時間、方法、程序等方面作相應的規定，建立預算的跟蹤、分析和評價制度；二要完善預算控制制度，確保資金的正確使用，提高資金的使用效益；三要建立預算執行情況預警機制，科學選擇預警指標，合理確定預警范圍，及時發出預警信號，積極采取應對措施。（5）加強內部審計監督。要提高內部審計機構層次，強化其權威性和獨立性。對內部單位定期進行各項審計，并對單位的內部控制制度設計的效果及其實施的有效程度作出評價，發現問題及時糾正，做到財務制度健全、會計核算合規。加強跟蹤落實審計決定、審計意見，真正做到通過內部審計加強內部會計控制，提高單位各項管理水平。（6）建立和實施績效考評制度。要科學設置考核指標體系，對單位內部各個責任部門和干部職工的業績進行定期考核和客觀評價，來實現對其工作過程中行為的約束和引導。對于嚴格執行內部會計控制制度的，給予精神或者物質獎勵；對于違規違章的，堅決給予行政處分和經濟處罰。做到壓力與動力相結合，最終達到內部控制的目的，使制度真正落到實處。（7）建立重大風險預警機制和突發事件應急處理機制。要明確風險預警標準，對可能發生的重大風險或突發事件，制定應急預案、明確責任人員、規范處置程序，確保突發事件得到及時妥善處理[4]。

參考文獻：

[1] 孫鴻杰.柔性財務管理探討[J].財會研究，2010，（13）：18-20.

[2] 張晶玲.研究小金庫的治理方法與防范措施[J].企業導報，2012，（14）：17-19.

[3] 田秀娟.淺析企業柔性財務管理的實施[J].企業技術開發，2012，（12）：15-18.

[4] 邢立廣.小金庫產生因為及治理對策分析[J].商場現代化，2011，（3）：11-13.

[責任編輯 柯 黎]