對村級債務審計清理方法及化解對策的研究與探索

摘 要：村級債務是各村級組織在發展農村經濟和社會事務中產生和形成的，這些舉債在當時對改善農村的生產、生活條件，客觀上起了一定作用。但目前，村級債務沉重，不少村為債所累，無力繼續發展經濟和公益事業，有的村甚至運轉困難，影響了農村綜合改革成果，特別是新農村建設的順利推進，已成了各級黨委政府在三農工作中必須直面和解決的一個重要課題。

關鍵詞：債務；清理；化解；研究

中圖分類號：F239.0 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）22-0138-03

村級債務是各村級組織在發展農村經濟和社會事務中產生和形成的，這些舉債在當時對改善農村的生產、生活條件，客觀上起了一定作用。但目前，村級債務沉重，不少村為債所累，無力繼續發展經濟和公益事業，有的村甚至運轉困難，影響了農村綜合改革成果，特別是新農村建設的順利推進，已成了各級黨委政府在三農工作中必須直面和解決的一個重要課題。如何科學清理村級債務，妥善化解村級債務，遏止新債再生，創優農村發展環境，已迫在眉睫。

一、如何開展村級債務審計

村級債務審計清理工作，政策性強，清理對象多、形成時間長，規模大，涉及面廣，年度跨度大，人員變動快，債務構成錯綜復雜，加之村與村合并或分設，有的當事人已經更迭離崗，有的賬、表、憑證、合同和相關手續等資料不全或丟失，賬務處理不規范，財務基礎工作薄弱，債權債務關系不明等等，都給村級債務審計工作帶來很大的難度，審計任務非常艱巨。在此情況下，如何開展村級債務審計清理，并取得事辦功倍之效，筆者談談如下看法。

（一）統一清理口徑

在審計實務中，審計清理核實方法，必須有統一標準，口徑必須一致，具體說來有如下核實方法：

1.對向銀行、非銀行金融機構借款形成的債務，必須提供正規借款合同及資金到賬憑證，應重點審核借款手續是否齊全，是否真實、合法，了解用途是否明確，是否確實為村集體所用。

2.對向單位、企業、個人借款，各類籌資形成的債務，必須滿足三個條件。一是有以村集體名義出具的借據或真實、合法、有效的原始證明材料；二是必須以村集體經濟組織為直接償還人或最終償還人；三是必須是村集體經濟組織所直接使用的、直接受益的。

3.對拖欠工程款形成的債務，必須提供村與施工單位或個人簽訂的合同、竣工驗收資料及其他結算手續。在此基礎上審核相關資料真實性，必要時進行實地查看，從中判斷債務的真實性。

4.對利息問題，應區分以下兩種情況進行核實。一是已經在賬內核算的，對向銀行或非銀行金融機構的借款，審計對債務利息的認定，應采取在認定本金的基礎上，一律按照借款期限，以金融機構貸款法定基準利率為準分段計息；對向社會和個人借款的利息計算應實事求是予以認定，原則上超過法定界限的高息部分應予以核減。二是對賬外債務，只核實本金，對賬下計息和口頭約定不予核定。

5.應付款審計應重點關注三個方面。一是暫未結算應付款，應重點查明是否有資金來源，債務是否應歸屬村集體組織承擔還是歸屬村民個人承擔，如應歸屬村集體承擔且無資金來源的，債務應予以確認，否則應予以核減；二是賬面掛應付款而實際已支付或已抵扣的款項，應予以核減；三是暫存應付款中無具體支付對象的債務，應作為不需償還債務予以核減。

6.對于大的建設性債務，包括道路交通，農田水利，興辦企業，文化、通訊、衛生、教育等村集體公益設施等建設所形成的債務，應到財政、發改、交通、農業、水利等部門了解情況，要重點查閱項目的立項審批文件、資金籌集計劃，查明上級主管部門資金撥付情況，審查村與施工單位或個人簽訂的合同、竣工驗收資料及其他結算手續，經審計核實該工程確已完工、上述資料齊全的，作為審計核實債務；對確有資金來源的，或對于虛假合同和資料、資料不全、不能相互印證的，作為無效債務核減。

7.賬外債務的核實方法。未交鄉鎮農經站核算、保留在當事人手中的債務憑據，必須有明確的欠款人和事由，開具有正式借據或與該債務形成相關的原始證明材料，經過核實和分析確為村集體經濟組織債務的，作為審計核實債務。

（二）科學組織實施

審計組負責人，首先應組織審計人員學習、研究、討論，吃透審計方案、政策，掌握審計核實基本方法，統一口徑，力求參審人員心中有數，達成共識；其次應組織各鄉鎮財經所會計人員，一對一交流，面對面解答疑難，讓他們徹底弄清村級債務的范圍和內容，逐項明確自查表的填報要求和口徑，扎實做好自查基礎工作；再次就是審計組內，揚長避短，合理安排，有機配合。

具體說來，在組織實施時應注意做到以下四個方面：一是進點時應根據審計實施方案制定好債務自查表，其內容包括賬面數、賬外數、自查數、差異數及其原因，同時包括債務總額、構成、用途及償債情況等，被審計單位要填寫好自查表，此項工作要異常地認真、細致和扎實，因為此表的正確填報可以節省大量的審計工作時間，從而取得事半功倍之效。二是必須要求配備得力的協審人員，明確要求縣鄉分管領導及財經所人員具體的工作配合。三是針對村賬所管的具體情況，審計應采取就地審計方式，審計地點應設在鄉財經所，以方便資料的調閱和有關情況的了解，從而提高工作效率。四是對賬外債務的控制，要采取封賬查庫、登記造冊、追根溯源等措施注意防止突擊作假情況的發生等。只有吃透審計方案，嫻熟審計方法，明確審計目的，科學組織實施，才能在具體的審計實務中有條不紊，以不變應萬變，以簡單應復雜，得心應手，事半功倍。

二、如何妥善化解村級債務

村級債務覆蓋面廣，形成時間長，成因復雜，要想有效化解村級債務，必須首先弄清其產生的歷史原因和時代背景。

（一）村級債務的成因

村級債務的形成有中國現行制度、體制等宏觀方面的因素，也有村級經濟基礎薄弱、資金短缺，舉債辦事等微觀方面的原因。村級債務問題雖然各地債務形成有差異，但是歸納起來不外乎以下幾點：

1.舉債墊付稅費。在2005年前，農特兩稅和“三提五統”尚未取消，此外還有醫療保險、報刊雜志訂閱、各種達標升級活動等。每年縣鄉限定了任務和完成時間，而部分農戶無力上繳或欠繳應承擔的合理稅費，村干部迫于目標考核，不得不靠借貸款完成上級下達的剛性任務，如此年復一年，雪球越滾越大。

2.投資形成負債。改革開放后，特別是在計劃經濟向市場經濟的轉型潮中，一些村出于發展經濟、壯大財力的初衷，舉債辦企業，盲目上項目，或搞多種經營，最終由于決策失誤，生產技術起點低，經營管理不善，產品質量差，產品不適銷對路，抗風險能力差、財務管理混亂等原因導致投資失敗，經營難以為繼，大批村級企業停產倒閉，投資無法收回，債務無力償還，從而背上沉重的債務。

3.舉債維持機構運轉。隨著雙層經營體制中的集體經濟因土地、山林經營權的出讓，村級收入路子越來越窄，收入來源幾近為零。轉移支付前微薄的收入不足以維持村組干部工資，日常支出無可靠保障，造成支出大于收入，只有依靠借款來維持收支平衡，從而造成負債。

4.公益性、建設性負債大。長期以來，各村致富心切，為了改善農村的生產、生活條件，在財力物力捉襟見肘的情況下，舉債興辦一些急待要辦的公益事業，向上爭取資金又比較困難，且向農民集資也只能籌措到一小部分資金，大部分資金缺口只有通過借款來解決。村級公益事業包括通村道路、農電改造、水利設施、醫療衛生、文化廣播、村級建設等，這些公益建設主要依靠村集體經濟組織，國家只給少量的補貼和扶持，缺口極大。

5.民間高息借貸。據調查，鄉村債務由鄉村干部經手在民間高息借貸的十分普遍，借款年利率一般是 10%～15%不等，高的甚至達到 20%左右，且每年換據結息，息轉本，本生息，利滾利，不斷驢打滾式地增加，基本上是幾年后本金要翻一番。沉重的利息負擔，使鄉村債務陷入了惡性循環。

6.部分村干部責任心不強。由于村委會換屆原因，不少新任村干部，對老債務以自己沒經手為由，采取消極回避態度，即使接了舊賬也是無力償還，導致干部換一任，債務多一茬，造成債務越累越多。

（二）村債化解思路與對策

根據審計調查情況及目前村級債務狀況，為創優農村發展環境，各級黨政領導要高度重視化解村級債務工作，黨委政府要從加強黨的先進性建設和執政能力建設、構建和諧社會、建設社會主義新農村的高度出發，充分認識化解村級債務的重要性；有關部門應從實際出發，從維護農村改革、發展、穩定的大局出發，以講政治、講科學發展的高度責任感，把化解債務工作擺在重要議事日程，切實加強領導，堅持依據政策法規、依靠人民群眾、積極穩妥推進的原則，多渠道、分類別從以下幾個方面積極尋求化解村級債務的有效途徑和辦法：

1.清收債權還債。根據目前農村對單位和個人拖欠鄉村集體的款項，要采取經濟、法律、行政的方法和措施進行清收。對農民欠交的稅費尾欠，要分門別類，妥善處理。屬于違反政策規定的集資、攤派和違規超收的稅費尾欠，應予以核銷；對農業稅和農業特產稅尾欠，要嚴格按照稅法規定進行清收；對符合減免規定的稅費尾欠，要給予減免；不符合減免條件的，要依法逐步清收；對各類企業承包款，應按合同、協議據實清收。

2.結對沖抵三角債。村級組織既是債務人，也是債權人，村集體與個人之間的債權債務關系，客觀上就是一個鏈鎖的債務大連環。對村與農戶以及個人之間形成的三角債進行清理核實后，在協商自愿、各方到場、完善手續的前提下，實行債權債務對口劃轉，相互沖轉抵賬，把多頭債變成幾頭清。

3.盤活資產還債。村集體現有的資源諸如荒山、荒地、荒灘、魚塘、林地、果園、茶園、藥園及閑置房產、設備等一切可利用資源，可采取拍賣、承包、承租、入股、招商引資等一切形式，整合盤活存量資產，綜合開發利用，將所得收益用于償還債務。

4.核銷債權減債。對債權單位確已撤銷或債權人已放棄債權的債務，歷史遺留的可作呆賬、壞賬處理的陳欠債務，以及民間高息借貸不合規利息，可按相關政策、程序核銷減債。例如，對村集體所欠的民間高息借款，在清理核實的基礎上，雙方協商，從鎖定債務之日起，對不正常的高息要按照國家金融部門規定的同期同檔利率重新計算債務利息。

5.爭取資金化債。對于興辦村教育，興辦交通、農田水利等基礎設施形成的債務，各級財政、教育、交通、水利、農業等部門應加大力度，充分把握新農村建設及國家拉動內需等等千載難逢的機遇，全方位向上爭取國家化解村級債務方面的優惠政策、項目和資金支持，用于村級建設性、發展性債務的化解。

6.設立財政專項資金化債。縣財政應建立化解村級債務專項資金。由于村級債務數額較大，在目前村級財源建設和村級集體經濟尚未發展壯大的情況下，除鄉村自身努力外，縣財政每年應預算一部分專項資金，用于化解村級組織因農村基礎設施及公益性建設形成的債務。

（三）嚴管舊債，遏止新債再生

為鞏固化債成果，村債審結鎖定后，各級政府一方面要加大化解村級債務工作力度，務求抓出實效；另一方面要教育廣大村干部樹立科學的發展觀、正確的政績觀，確保農村經濟健康發展；同時應采取強力監管措施，建章立制，規范管理，建立紀檢監察、審計、財政、經管分工協作的立體控債監管機制，真正做到令行禁止，杜絕新債再生，為建立保障有力的村級基層組織創造有利環境。

[責任編輯 安世友]