人大代表提議案權研究

摘 要：依法提出議案是人大代表的法定職責，人大代表正是通過法定的提議案權，將關乎民生國計的重大事項通過法定的程序轉化成國家的法律政策予以實施，從而引導著國家經濟民生走向，維護廣大民眾的利益。近年來，代表議案有了很大的提高，然代表議案工作中仍然存在著長期積累且比較突出的問題，這不僅影響到代表們參政議政水平的高低，參與管理國家事務能力大小，在更深的層次上，影響著國家的民主法治進程。從當前中國的實際情況來看，議案的實效性更多的需要合法合理行使權力，使提議案權真正切實地發揮其應有的作用。

關鍵詞：議案；人大代表；提議案權；權力

中圖分類號：D6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）22-0188-03

一、人大代表提議案權的概念及意義

對于什么是人大代表的提議案權，有兩種截然不同的觀點，一種認為人大代表的提議案權是指“人大代表提出議案的權力”；另一種認為“人大代表的提議案權就是人大代表具有依法向本級人民代表大會提出屬于本級人民代表大會職權范圍內的議事原案的權利”。① 無論是“權力”還是“權利”，人大代表提出議案的目的就是為了議案能夠列入大會議程并獲得通過，從而將議案中的意志上升為普遍意志并得到實施，才能將議案中的想法變為現實。

“在全國人大會議中，人民代表代表了全國各地億萬人民的心愿，要暢通有效地表達全體人民的心愿確非易事，因此更顯得保障代表們代表權力的必要性和重要性，表達人民心愿首要是要保障代表的提議案權。”一份高質量的議案不僅是人大代表履行職責、體察民情、反映民意、集中民智、深入調研而成的心血結晶，同時更是承載著人民的意愿與利益表達，人大代表正是通過法定的提議案權，將關乎民生國計的重大事項通過法定的程序轉化成國家的法律政策予以實施，從而引導著國家經濟民生走向與發展。

二、人大代表提議案的現狀與存在的問題

（一）人大代表提議案的現狀

從“兩會”上看，近些年來，代表議案內容日益廣泛，涉及國家事務管理的諸多領域，老百姓最關心的、最直接的、最現實的利益問題，就是代表的目光聚焦之處，也是亟需政府著力解決的國計民生問題。代表們圍繞關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，積極向大會提出議案。

近幾年，敢“說話”的代表們越來越多了，會內和會外，不時地出現激烈的觀點碰撞、尖銳的意見交鋒，相比過去，常見的情形是代表們“認真學習報告”、鼓掌表示擁護、表決一致通過，而今來自不同地域、不同業界、不同階層的代表們帶著不同的利益訴求而來，各抒己見，展開討論，甚至激烈交鋒，越來越務實地參政議政，審慎地行使投票權，最終以票決的方式形成決議。

（二）存在的問題

從近年代表議案和履職情況的變化可以看出，代表參政議政的積極性和能力都有了很大的提高，然而，在看到這些可喜的變化的同時，我們也要看到另外一些情況：正如網上有好事者，搜羅的一些國家開議會的照片，與我們的兩會放在一起比較。那些國家的議會的圖片表現了一個主題，就是打架，他們一定是先有了觀點分歧，談不攏就開打，大家一起上，打完了坐下來繼續談。我們兩會的圖片，拍的是代表委員們有的打瞌睡，有些神情嚴肅、正襟危坐者，但也未必見得好，因為問題是為什么坐在那，坐在那干什么。據報道，在人民大會堂聽取“兩高”報告時，一些代表委員中途退場，到休息室喝茶、休息，這種現象也算得是我們的“會議特色”了。此外，還有些“溫柔敦厚“的代表們，有些代表不敢大膽行使職權，發言表決時，說好話、客套話，反對意見根本不提；有的代表開會左顧右盼，隨聲附和，參加一年一次的人代會類似走過場，表決事項隨大流。這些都是人大會議上常見的情形，更是人大代表的通病。

一個值得關注的現象是近幾年大熱的“網絡問政議政”，從前兩年的“博客問政熱”到至今的“微博問政熱”，代表委員們爭相戴“圍脖”，微博問政進一步拉近了兩會、拉近了代表委員與民眾的距離，是民主政治信息化表達的一種創新。然而無論是博客還是微博，對于代表而言，應該說只是擴展交流渠道的一種輔助形式。但試想一下，一條微博，寥寥百余字，能包含多少有價值的信息，更值得打問號的是，動輒數萬條的零散建言，經得起推敲的又有多少？又有幾個人真正地把博客微博當作與民眾進行溝通的工具，那些建言恐怕絕大多數都被拉入了垃圾箱中，多數代表委員的博客微博在開完兩會后，就進入睡眠狀態了。開“微博”，更要“穿微服”，而不是追逐時尚，關注個人微博的粉絲有多少。

每年的兩會都是一次當下社會問題的全面揭示，各個領域的問題通過代表委員曬上了議政議程，大會解決了什么問題？代表委員們在會上如何發揮“民意代言人”的作用？我們在網上投票的議案提案又有多少得到了落實？當前代表提議案的很多方面仍然流于形式，代表在行使提議案權，在實際參政議政能力上還存在許多不足和有待完善之處，從現階段中國人大代表履職過程的實踐看來，提議案效能的高低，代表有沒有行使好提議案權的前提性問題主要在于人大代表提議案權的“權力”作用沒有得到有效的利用。

（三）原因分析

1.人大代表角色意識的缺位

思想是行動的先導。由人大代表提議案的情況，可以看出，影響代表提議案權的有效性、制約代表議案作用的關鍵原因還在于人大代表的意識問題上。

提議案的“權力”是為了強調提出議案是人大代表的一項職責，而權力和責任是分不開的。中國各級人大代表都是由人民選舉產生，人大代表的權力來自于人民的授權，既然自愿接受了這種委托，獲得了一定的權力，而且這種權力是一種國家權力，承擔的責任就更大一些。提出議案而且是有效的議案是人大代表最重要的一項職責，職責是必須履行的，而且必須履行好，而不能擁有權力，卻不為民辦事，或濫用權力，損害人民利益。從中國當前社會生活實際來看，很多代表欠缺對提議案權力的認識，其根本原因還在于對“人大代表”這一角色的認識還不到位，沒有把“人大代表”作為一種職務來看待，更沒有深刻地理解“代表”的涵義。代表是選民意志的忠實體現者，是人民根本利益的代表者，他應當具有參政和議政的能力，具有人民權力責任意識和法律意識，真正能夠代表人民講話的人和人民利益表達的人。“代表的功能性是要求代表不僅僅是‘代表’，具有‘代表’的名譽和身份，更重要的是發揮‘代表’的政治功能，反映人民的呼聲，充當人民在政治場合中‘嘴巴’的說話功能，對人民或選民的利益與愿望期待真實、客觀地表達出來。”

2.選舉機制的缺陷

代表素質直接影響著代表能否履職和能否有效履職，而選舉作為代表產生的主要“入口”，直接影響到能否將具有較高素質的候選人選舉為代表。目前人大代表的選舉方式造成人大代表的結構極不合理，導致代表素質參差不齊，代表參政議政能力普遍較低，具備代表責任意識的代表自然也不多。

現有選舉方式中范圍較大的推薦選舉，使得代表候選人更多的來源于 “實權部門”或“資本部門”，人大代表中，中共黨員、“領導干部型”的行政官員占據相當的比例，基層代表比例過低，這就導致議案分布不均，也很難反映人民群眾的要求和實際利益。在推薦代表候選人時，比較注重代表候選人的政治態度和崗位表現，照顧性安排多。而不太注重其政治活動能力、調查研究能力和議政能力等多方面執行代表職務所必須具備的能力，甚至將選代表與選勞模、評先進簡單等同起來，實際上是對“代表”作為一種職務理解不準確、不全面，使得選舉變為變相指定，相當部分的當選代表政治素質、文化素質和參政議政能力與代表職務所要求的職責不相適應，由此使得代表履職、人大決策難免流于形式，代表的功能因而大打折扣。

3.人大代表履職監督機制不健全

從中國目前代表履職現狀來看，對提議案權的監督并未得到應有的重視，缺乏監督力度，無實質監督，反映到實踐上，使得提議案權處于消極、被動狀態，使得提議案很多方面都流于形式。

人大代表在中國長期以來，是一種榮譽稱號，代表們沒有責任感，加之也沒有具體的相關法律規定予以評價，自然也就引不起代表們的重視與一定的法律責任或后果。相關監督機制的規定大都屬于原則性規定，缺乏具體的評價及懲處標準、措施，尤其是法定監督程序的缺位。此外，對監督內容理解有偏頗，實踐中一般都傾向于對涉嫌違法犯罪代表的查處監督，而忽視對代表參政議政能力和履行職責情況的監督。往往被撤換的人大代表大多是因為違法犯罪或者因為政治錯誤，極少有因為不稱職而將其撤換的例子。因此，一些沒有積極履行代表職責、明顯不稱職的代表，只要不觸犯法律，都能維持到任期屆滿，無異于事實上的“代表終期制” 。

三、建立人大代表提議案權之督促機制

（一）把好人大代表“入口關”

進一步完善人大代表的資格條件，提高代表素質。“在代表選舉的相關法律法規中應明確規定當選代表應具備的基本資格條件，對代表履行職責的素質要求要明確、具體、便于把握。如規定候選人的文化程度、有一定的議政經驗和能力、有較好的個人品質等。”代表不是榮譽稱號，選代表不是評先進，除法律規定代表應具備的基本條件之外，更重要的是看能否勝任代表職務。不能僅為考慮代表的廣泛性、代表性或代表的結構比例，就降低了標準，把一些參政能力不強的人選為代表。在重視代表候選人的政治素質和工作表現的同時，特別要注重對代表候選人的調查研究能力、社會活動能力、議政能力和社會責任感等條件的考察，能夠掌握了解本選區或全國性的政治、經濟、文化情況，群眾關心的重大社會問題，能夠正確地集中和表達人民的意志，敢于反映人民的利益和要求。

（二）加強代表權責意識，建立健全代表履職的責任機制

代表意識作為法律賦予的職責意識是人大代表必須具備的基本條件，也是人大代表能夠自覺地積極主動地履行代表職責的動力所在。人大代表自身要有“權責”意識，應當充分認識自身的地位和作用，勇于承擔責任，認真行使職權。在中國，人大代表一向是一個“靜默隱歸”的工作，能夠為選民“兩肋插刀”，不畏權貴，敢說敢做的，恐怕更多的是期冀于代表個人的政治熱情與“俠肝義膽”。

在目前代表意識普遍不高的情形下，要提高代表權力意識，需要通過硬性機制的約束，至少可以使代表不敢怠于行使職權或濫用職權，對人大代表履行職責的情況進行量化和考核。要不斷完善法律，加強代表監督的立法工作，進一步明確對代表進行監督的責任、權限和組織領導，對監督內容、監督方式和監督程序要做出具體的規定。建立人大代表實績檔案、履職檔案，真實、全面地記錄代表在任期內履行職務的情況，并將其作為考核代表的重要依據，這樣能夠增強代表履職的責任感、使命感，提高人大代表履職的自覺性。加強對代表履職的評比與考核，定期對代表履職檔案進行匯總，并向選民及原選舉單位通報。同時，要注重加強對代表的學習培訓，使代表明確其權利義務、熟悉履職程序、提高履職能力，增強全局意識，提高代表編寫議案、討論議案的水平和能力。

（三）建立健全人大代表與選民的溝通機制，擴大公眾參與監督

代表應通過多種渠道保持與人民群眾的密切聯系，自覺接受人民群眾的監督。目前中國人大代表提出議案時與選民或選舉單位之間還缺乏有效的溝通，這就限制了議案的民意含量。因此，應當拓寬并暢通公眾參與渠道，代表可以通過由代表小組召開座談會、代表電子信箱和人大網站等多種方式，聽取和反映原選舉單位和人民群眾的意見和要求。聯系人民群眾要求真務實，講求實效，不搞形式主義。

同時應加強人大代表宣傳，增強民眾對代表工作的了解，擴大人大代表的影響力。這就需要加強人民代表工作，需要人大進一步完善自己的代言機制，更好地代表人民的利益，讓不同利益階層的代表在人大這個層面展開對話討論，進行利益的碰撞，通過談判和妥協，讓民眾聽得到“自己的聲音”，看到“實實在在的工作”。

年年議案備受關注，提出議案是法律賦予人大代表的神圣職責；件件議案落地有聲，這更是人民群眾的期盼。人大代表來自于人民，就是要肩負責任感、使命感，情為民系、利為民謀，認真履行人大代表職責，積極參政、議政、主政。

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