創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略中政府扶持的一般理論分析

摘 要：黨的十八大報(bào)告中提出實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，把科技創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置。探討創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略中政府扶持的一般理論，分析政府扶持的成因、內(nèi)涵及政策取向，對(duì)于進(jìn)一步推進(jìn)政府從財(cái)政激勵(lì)、金融支持等方面進(jìn)行更有效的政策扶持，促進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略持續(xù)、快速發(fā)展，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變有重要意義。

關(guān)鍵詞：創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)；政府扶持；國家創(chuàng)新體系；三重螺旋理論

中圖分類號(hào)：D6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）22-0193-02

隨著第三次工業(yè)革命的孕育發(fā)展，創(chuàng)新成為當(dāng)代社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力。黨的十八大報(bào)告中提出實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，把科技創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置。近年來，在政府著力扶持下，創(chuàng)新發(fā)展日益成為驅(qū)動(dòng)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的重要力量。在當(dāng)前全球產(chǎn)業(yè)變革、人幣升值、出口退稅率下降、勞動(dòng)力成本提升等因素的綜合作用下，中國眾多企業(yè)在增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力、提高勞動(dòng)生產(chǎn)率以及實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)等方面面臨著發(fā)展困局，需要政府進(jìn)一步從創(chuàng)新環(huán)境、財(cái)政激勵(lì)、金融支持等方面進(jìn)行更有效的政策扶持。探討創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略中政府扶持的一般理論，分析政府扶持的成因、內(nèi)涵及政策取向，對(duì)于促進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略持續(xù)、健康、快速發(fā)展，加快中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化有重要意義。

一、新古典學(xué)派市場失靈理論與政府扶持

新古典主義學(xué)派主張技術(shù)創(chuàng)新中政府行為的合理性主要原因是技術(shù)創(chuàng)新過程中存在“市場失靈”，市場機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。而創(chuàng)新過程中市場失靈是由創(chuàng)新本身的特殊性決定的。

一是創(chuàng)新收益的非獨(dú)占性。創(chuàng)新的成果分為實(shí)物和信息兩個(gè)部分。實(shí)物部分由創(chuàng)新者占有，而創(chuàng)新產(chǎn)品的信息部分具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，他人在生產(chǎn)同類或下一代的產(chǎn)品時(shí)可以無償?shù)乩眠@些信息，無需重復(fù)已經(jīng)進(jìn)行的研究開發(fā)，并且這種技術(shù)信息可一用再用。這使得創(chuàng)新者不能全部獲得或者占有來自其研究開發(fā)投資的收益。研究表明，研發(fā)投資的社會(huì)回報(bào)率通常遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于私人回報(bào)率，前者可以高達(dá)100%，后者通常在28%左右。這種創(chuàng)新的非獨(dú)占性使創(chuàng)新者的積極性受到遏制，很可能導(dǎo)致私人部門對(duì)研發(fā)活動(dòng)的投入不足，社會(huì)總體的創(chuàng)新活動(dòng)將大幅減少。由于創(chuàng)新成果的公共產(chǎn)品特性，市場自然引致的創(chuàng)新不一定是社會(huì)最優(yōu)水平的創(chuàng)新。這就提出了一個(gè)技術(shù)創(chuàng)新的非市場干預(yù)，以減少市場自然引致的創(chuàng)新水平與社會(huì)最優(yōu)水平之間差距的問題。在這種情況下，政府必須采取措施對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)進(jìn)行激勵(lì)。

二是創(chuàng)新過程的不確定性。創(chuàng)新意味著創(chuàng)造新事物、超越舊傳統(tǒng)，沒有任何以往的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。創(chuàng)新中的研究與開發(fā)能否成功、新產(chǎn)品的市場推廣能否被消費(fèi)者接受、市場的容量能否彌補(bǔ)前期投入并贏利等都包含著很大的不確定性因素。從技術(shù)創(chuàng)新的角度，學(xué)者們?cè)鴮?duì)創(chuàng)新中的不確定性進(jìn)行了較為系統(tǒng)的研究。納爾遜等人的研究發(fā)現(xiàn)，不同類型創(chuàng)新的不確定性程度存在差異。李正風(fēng)、曾國屏在《中國創(chuàng)新系統(tǒng)研究》（山東教育出版社，1999）列出子各種類型創(chuàng)新的不確定性程度。

表1 各種類型創(chuàng)新的不確定性程度

創(chuàng)新者為了規(guī)避創(chuàng)新的不確定性所帶來的巨大風(fēng)險(xiǎn)，將減少或停止創(chuàng)新活動(dòng)，嚴(yán)重影響了私人企業(yè)獨(dú)立承擔(dān)創(chuàng)新活動(dòng)的積極性。在這種情況下，需要政府進(jìn)行相關(guān)激勵(lì)和支持政策的安排，降低創(chuàng)新的不確定性，促進(jìn)企業(yè)進(jìn)行創(chuàng)新。

三是創(chuàng)新的外部性。從創(chuàng)新的正外部性來看，可以通過企業(yè)自主創(chuàng)新、技術(shù)擴(kuò)散，實(shí)現(xiàn)一國經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)發(fā)展。政府作為國家利益的代表，必須干預(yù)和引導(dǎo)企業(yè)的自主創(chuàng)新活動(dòng)，充分發(fā)揮創(chuàng)新對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的能動(dòng)作用。從負(fù)外部性來看，創(chuàng)新在給人類帶來知識(shí)、文明、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的同時(shí)，也帶來了一系列的副作用，即創(chuàng)新活動(dòng)的負(fù)外部性。政府要重視并采取必要措施對(duì)自主創(chuàng)新的負(fù)面作用進(jìn)行控制，避免企業(yè)在自主創(chuàng)新活動(dòng)中因追求局部利益、短期利益而損害了整體利益和長遠(yuǎn)利益。

二、國家創(chuàng)新體系理論與政府扶持

國家創(chuàng)新體系認(rèn)為技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)是一個(gè)復(fù)雜的國家系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)從社會(huì)經(jīng)濟(jì)的宏觀角度來解釋各國技術(shù)創(chuàng)新實(shí)績的差異，強(qiáng)調(diào)從更為廣闊的社會(huì)文化背景來研究不同企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新行為差異。在克服市場失靈方面，國家創(chuàng)新體系比較科學(xué)地解決了技術(shù)的公有品格和私人特性之間的內(nèi)在矛盾，從而既可以充分發(fā)揮市場機(jī)制的驅(qū)動(dòng)作用，又可以有效防治市場失靈的負(fù)面效應(yīng)。在克服政府失靈方面，國家創(chuàng)新體系為政府干預(yù)創(chuàng)新活動(dòng)提供了行為準(zhǔn)則和分析框架，從而既可以保證政府在科技領(lǐng)域與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之間的應(yīng)有作用，又可以克服政府失靈問題。在克服系統(tǒng)失靈方面，國家創(chuàng)新體系作為一個(gè)強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)化的社會(huì)工程，既強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制，又肯定政府作用，具有政策兼容性，從而較好地解決了系統(tǒng)失靈問題。

國家創(chuàng)新體系理論認(rèn)為企業(yè)是國家創(chuàng)新體系中的執(zhí)行主體，而政府對(duì)國家創(chuàng)新體系起著領(lǐng)導(dǎo)、組織和促進(jìn)的作用。在國家創(chuàng)新系統(tǒng)中政府是能夠代表國家利益的唯一機(jī)構(gòu)，只有政府才能依法調(diào)動(dòng)、分配和優(yōu)先使用國內(nèi)各種資源。政府可以從國家整體利益出發(fā)，利用各種手段激勵(lì)各種社會(huì)組織參與技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)。如制定國家技術(shù)創(chuàng)新法律法規(guī)、制定一系列鼓勵(lì)創(chuàng)新的具體政策措施、包括信貸、稅收等方面的優(yōu)惠政策等等。政府既是國家創(chuàng)新體系的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者、也是企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的促進(jìn)者。

三、三重螺旋理論與政府扶持

美國亨利·埃茲科維茨教授和荷蘭羅伊特·勞德斯多夫教授利用生物學(xué)中有關(guān)三螺旋的原理，解釋了在知識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中大學(xué)、政府和企業(yè)之間相互依存的互動(dòng)關(guān)系。三螺旋創(chuàng)新模式認(rèn)為，在以知識(shí)為基礎(chǔ)的社會(huì)中，大學(xué)—企業(yè)—政府三者之間的相互作用是改善創(chuàng)新條件的關(guān)鍵。在三螺旋模式中，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的關(guān)鍵是盡快地做出有利于大學(xué)和企業(yè)合作創(chuàng)新的制度安排。在這種情況下，除了一些涉及國家和社會(huì)發(fā)展的重大項(xiàng)目外，政府不應(yīng)再直接出面組織大學(xué)和企業(yè)的合作，而是積極采取鼓勵(lì)性的政策措施，為大學(xué)和企業(yè)合作創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件。政府的作用主要體現(xiàn)在如下三個(gè)方面：第一，通過制定政策和法規(guī)，保護(hù)大學(xué)、企業(yè)合作各方合法權(quán)益，為大學(xué)和企業(yè)合作創(chuàng)造良好的制度和政策環(huán)境。第二，通過計(jì)劃手段，以科技投入為調(diào)控手段，在學(xué)術(shù)界和產(chǎn)業(yè)界之間建立“共同利益區(qū)”，并通過大學(xué)、企業(yè)合作來推動(dòng)科研開發(fā)和轉(zhuǎn)化，引導(dǎo)大學(xué)和企業(yè)的合作和發(fā)展。第三，通過金融、財(cái)政等調(diào)控手段，引導(dǎo)資金流向作為知識(shí)創(chuàng)新主體的大學(xué)和企業(yè)。

四、創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)理論與政府扶持

創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)建立在市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上。市場是配置創(chuàng)新資源的基礎(chǔ)力量，企業(yè)作為市場主體，應(yīng)以盈利為目標(biāo)，根據(jù)市場需求從事自主創(chuàng)新和知識(shí)應(yīng)用，并力求在最短時(shí)間內(nèi)收回其研究投資。而政府則應(yīng)從競爭性自主創(chuàng)新活動(dòng)中退出，成為創(chuàng)新活動(dòng)的宏觀管理者和市場失效、低效領(lǐng)域的知識(shí)供給者。承擔(dān)市場失效、低效領(lǐng)域的知識(shí)供給的主要機(jī)構(gòu)應(yīng)該是政府的科研機(jī)構(gòu)，也包括受政府委托的教學(xué)科研型大學(xué)，其中，國立科研機(jī)構(gòu)的作用與政府職能緊密聯(lián)系在一起，原則上不與企業(yè)、高校重復(fù)研究，主要承擔(dān)與國家利益和國家安全相關(guān)的戰(zhàn)略性重大科技問題研究，耗資大、風(fēng)險(xiǎn)高的基礎(chǔ)科學(xué)研究，以及履行政府職能所需的技術(shù)監(jiān)督、計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量檢測(cè)、環(huán)境控制等方面的研究。教學(xué)科研型大學(xué)承擔(dān)著培養(yǎng)人才和開展科研的雙重任務(wù)，主要開展與教學(xué)相適應(yīng)的自由探索性基礎(chǔ)研究，同時(shí)也接受政府和企業(yè)委托的合同任務(wù)。可見，在創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)中，政府不僅僅是創(chuàng)新活動(dòng)的管理者、市場失靈領(lǐng)域的知識(shí)的供給者，而且還是以企業(yè)為核心的創(chuàng)新主體的培育者。

在創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)中，政府不再充當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的角色，參與并干涉各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而轉(zhuǎn)換成宏觀調(diào)控、指導(dǎo)的“教練”。以企業(yè)（創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的核心主體）為“隊(duì)長”，以高等院校、科研院所、中介機(jī)構(gòu)等執(zhí)行主體為“隊(duì)員”，通過市場機(jī)制與政府調(diào)控相結(jié)合，能夠充分發(fā)揮創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的整體功能。政府職能在創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)中的定位，決定了它既要營造良好的投資環(huán)境、創(chuàng)新環(huán)境，又要協(xié)調(diào)好各結(jié)點(diǎn)、各環(huán)節(jié)的利益關(guān)系，以充分發(fā)揮各方面的積極性和創(chuàng)造性；既要承擔(dān)起通訊、交通等基礎(chǔ)設(shè)施“硬件”建設(shè)，又要制定法律、法規(guī)、制度等“軟件”建設(shè)，為地區(qū)經(jīng)濟(jì)營造一個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境。有效地防止創(chuàng)新過程中的市場失靈與系統(tǒng)失效等問題，使創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)能夠長期處于充滿生機(jī)與活力的高效運(yùn)作之中。

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[責(zé)任編輯 王曉燕]