貴陽城市基層管理體制改革芻議

摘 要：創新城市基層管理，解決街道辦事處“錯位”、居委會“越位”、政府公共管理“缺位”問題，成為擺在當前地方基層政府面前的一個重要議題。通過對國內外城市社區治理經驗理論的梳理，著眼于貴陽城市基層管理體制改革的“貴陽模式”進行研究，認為“貴陽模式”對構建城市基層新型管理體制和運作機制，提高社會管理科學化水平，探索一條轉型期的基層政府管理體制改革道路，提出了一種可行的路徑。

關鍵詞：基層管理體制；社區治理；貴陽模式

中圖分類號：F290 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）22-0234-04

改革開放以后，特別是進入20世紀90年代以后，隨著經濟體制改革的不斷深入，社會主義市場經濟取得了飛速發展，同時中國的社區管理體制也發生了很大的變化，原有的社區管理體制已經無法適應快速發展的城市社會需要，進而“社區制”的出現成為一種必然的選擇。舊有的城市社區基層管理體制存在著諸多弊端，已經不能適應中國目前轉型期經濟社會發展的需要，因此，有必要改革舊有的基層管理體制，建立健全適應當前需要的新型的城市社區基層管理體制。

一、城市基層管理體制現狀及弊端

長期以來，中國實行帶有強烈行政色彩的基層管理體制。這種以政府為主體、以單位為載體的管理體制在很大程度上滿足了當時社會穩定和發展的需要。

隨著城市化進程的快速推進，貴陽市城區規模急劇擴大、城市人口急劇增加，城市資源分配緊張，城市管理規范滯后，各種利益沖突增多，非公有制經濟和社會組織迅速發展，就業、社會保障、社會救助等服務向社區延伸，城市社區服務群眾、加強管理和維護穩定的任務日益繁重，對提高城市基層管理水平提出了新的更高要求。當前，全市的城市基層基礎工作仍然薄弱，街道辦事處主要從事經濟工作且“衙門化”傾向顯現，社區自治組織行政化傾向嚴重、自治功能淡化，城市管理和服務功能相對弱化。

（一）社區組織管理結構紊亂

現行的城市社區組織由區、街道、居委會三級組織構成。區一級政府是城市基層政權機關，街道是區政府的派出機構，而居委會是基層群眾自治組織。街道作為政府派出機構，實際上變成了一級政府，集行政、社區管理和社區服務等職能于一身，職能越位、錯位、缺位現象嚴重。

市里部署的黨建工作任務，區里布置給街道辦事處，街道辦事處再交給社區居委會，街道辦事處在傳導過程中當“傳聲筒”、“二傳手”，“衙門化”傾向嚴重，對加強區域化黨建工作“有力無心”。而社區居委會本來是城市基層的自治組織，但實際上變成了“準政府”，自治功能弱化，越來越多地承擔著區和辦事處安排的大量行政工作，有的每年承擔政府職能部門安排的工作任務達200余項，“淪為”辦事處的一條“腿”，“行政化”傾向嚴重，而且不少居委會也把精力放在創收上，對區域化黨建工作“有心無力”（劉光洪，2010）。過于煩瑣的職能迫使它把任務分配給居委會，形成了“上面千條線，下面一根針”的格局。此外，街道、居委會權力與政府有關部門職權交叉，但街道、居委會的權力又過小，導致城市基層社區管理出現“看得見的管不了，能管的看不到”的尷尬局面。

（二）社區管理主體地位不突出

中國的城市社區建設始于20世紀80年代中期，早期的城市社區建設的重點是放在社區服務上。新世紀以來，中國城市社區建設的重點發生重大的轉變，如今的社區建設進入了一個以社區自治為突破口、以社區組織建設為重點，全方位推動社區事業發展的新階段。但是，目前中國的社區基層組織的作用依然未能得到充分發揮，還存在諸多障礙。由于社區在法律上不具備法人資格，致使其無法獨享應有的權力，缺乏管理權，沒有獨立的財務審批權和支配權，這在很大程度上影響社區工作的有序開展，難以形成合理的社區管理體系（李力，2004）。

對于貴陽市來說，社區居委會目前有人管事、但能人少，有錢辦事、但不夠用，有場所議事、但功能不完善。一是人員素質不高。由于居委會人員不在正式編制體系內，對能人缺乏吸引力，整體文化素質偏低，年齡結構老化。有的退休人員把居委會作為賺取第二份收入的“增收崗位”，有的街道辦事處把居委會作為安排下崗失業人員的“救急崗位”，有的干部把居委會作為照顧各種關系戶的“人情崗位”。全市原有社區“兩委”成員中，50歲以上的占43.8%，中專（高中）及以下文化程度的占74.9%，來源于機關企事業單位退休和下崗失業人員的占39.8%。二是政府投入不足。原社區工作者生活補貼標準每月300元～600元左右，工作運轉經費沒有穩定的來源，最少的每月僅100元左右，較多的也不過1 000元左右；社區組織在開展公益事業方面缺少必要的經費保障。三是活動場所不夠。由于社區辦公服務場所未納入城市建設規劃，整體面積普遍狹小、功能不全。全市社區辦公服務場所面積在90平方米以下的有221個，占48.5%，而且主要集中在中心城區。

（三）社區自身自主性欠缺

與政府相比，社區民間組織優勢在于民間性、自我 發展、自我完善性。但是民間組織在資金、管理等方面過于依賴政府，缺乏自主發展的后勁。據南京市委黨校課題組調查顯示，相當一部分的社區民間組織從醞釀到成立，仍是自上而下型，很多的社區民間組織在活動場地、經費支持、組織協調等方面還依賴于街道和社區居民委員會。同時一些社區民間組織是有關政府部門職能延伸的產物，在人事、管理、職能上還受到限制。調查還顯示，目前大部分社區民間組織經濟狀況不佳，資源動員能力低，人員素質參差不齊，一些組織內部制度不健全、運作缺乏規范、社會公信度不足，難以動員社會資源支持組織發展。

根據貴陽市的實際情況來看，社區黨組織凝聚力不夠強。活動方式單一，習慣于傳統的工作方法，組織活動考慮黨員實際需求不夠，對社區黨員和群眾缺乏吸引力；社區黨建資源不足，對區域內其他黨組織缺乏影響力、輻射力，工作表面上熱鬧，實際上戰斗力不強；社區協調共建機制不健全，與駐區單位黨組織缺乏經常溝通和緊密聯系，主導作用發揮不充分，社區單位參與不積極；社區黨建工作的覆蓋面不夠廣，對非公有制經濟組織和新社會組織黨組織、流動黨員的管理不夠有力。

二、構建新型基層管理體制的現實理論探索

（一）國外已有的實踐探索

國外基層社區公共事務的管理，起源于15世紀，主要經歷了社區救助、社區組織和社區發展運動三個階段。縱觀世界各國的社區發展實踐，可以看出，各國社區管理在逐步走向公眾化、社會化、制度化、規范化的同時，形成了各具特色的社區管理體制模式。城市社區管理涉及的基本關系是政府行為與社區行為的相互關系，從這一角度看，可將國外城市社區管理體制概括為三種類型：政府主導模式、社區自治模式和混合模式。其一為政府主導模式。政府主導模式的基本特點是政府行為與社區行為的緊密結合，政府對社區的干預較為直接和具體，并在社區設有各種形式的派出機構，社區發展特別是管理方面的行政性較強、官方色彩較濃。新加坡是政府主導型的典型代表。其二為社區自治模式。社區自治模式的主要特點是政府行為與社區行為相對分離，政府對社區的干預主要以間接的方式進行，其主要職能是通過制定各種法律法規去規范社區內不同集團、組織、家庭和個人的行為，協調社區內各種利益關系并為社區成員的民主參與提供制度保障。而社區內的具體事務則完全實行自主自治，與政府部門并沒有直接的聯系。在社區自治模式中比較典型的是美國。美國的市是州政府的分治區，市政體制采用的是“議行合一”或“議行分設”的地方自治制度，城市社區沒有政府基層組織或派出機構，實行高度民主自治，依靠社區自治組織來行使社區管理職能（汪大海，2005）。其三為混合模式。混合模式是政府主導模式向社區自治模式發展過程中的過渡模式，在這一模式中，政府對社區發展的干預較為寬松，基本上采用間接手段，政府的主要職能是規劃、指導并提供經費支持，官方色彩與民間自治特點在社區發展的許多方面交織在一起，日本是混合模式的代表之一（劉見君，2003）。

這三種社區管理體制模式分別反映了不同的民主和自治制度，是與他們本國的國情和社會發展水平相適應的。中國城市社區管理還處于起步階段，在理論和實踐上都不成熟。國外城市社區管理的成功經驗無疑值得我們借鑒和吸收。但是，我們要與中國的國情相結合，與當前社區建設的現狀相結合，走一條有中國特色的城市社區建設之路。

（二）國內已有的實踐探索

改革開放以來，特別是進入20世紀90年代以來，隨著經濟體制的改革，社會主義市場經濟的深入發展，中國城市社區管理體制發生了很大的變化，原有的社區管理體制已無法適應快速發展的城市社會需要。國內學者徐勇、雷潔瓊、李培林、王漢生、折曉葉等從不同層面對社區管理開展過研究。其中，上海、沈陽、武漢等部分城市積極進行城市社區管理體制改革的試點，力圖探索出社區管理體制的新模式。其一為上海模式。上海市1996年提出了“兩級政府、三級管理”為核心的城市社區管理體制改革思路，確立了“以政府為主導、以社區為支點、以居民委員會為核心”的社區建設指導思想，創建了領導系統、執行系統和支持系統相結合的社區管理模式——以行政為主導的“上海模式”（上海市社區發展研究會等，2000）。其二為沈陽模式。沈陽模式主要特點是實行社區自治，同時強調公眾參與。從構建新型社區組織體系入手，按照有利于實施管理、有利于資源配置、有利于提高工作效率的原則，把城市管理從以行政管理為主逐步過渡到社區組織管理為主，把側重點落在社區組織的建設層面。社區組織具有法定地位，在社區建設和發展中具有主導性（羅興奇，2010）。其三為武漢江漢模式。所謂“武漢江漢模式”是一種具有武漢特色的社區建設目標模式，就是堅持社區自治方向，以社區為平臺，通過制度變遷，在每一個社區范圍內，建立一種行政調控機制與社區自治機制結合、行政功能與自治功能互補、行政資源與社會資源整合、政府力量與社會力量互動的社區治理模式（陳偉東，2004）。

上海模式強化基層政府街道的功能，主要運用政府及其所控制的資源進行自上而下的社會整合，并形成“新政府社會”（上海市社區發展研究會等，2000）。沈陽模式與武漢模式以強化基層社區的功能為導向，通過下放政府權力，建立社區自治組織，動員社會參與進行社會整合，推動社區自治的形成。

上述模式為以后的中國城市基層管理體制改革提供了極富啟發性的路徑借鑒與參考價值。但總體而言，這些模式都過于強調基層政府在管理體制中政府主導作用，較為忽視社會的價值培育及社會組織（NPO）在社區治理中的作用。

三、貴陽市基層政府管理體制改革取得的效果及借鑒意義

改革城市基層管理體制，是貴陽落實中央加強和完善基層社會管理和服務體系的實際舉措，把人力、物力更多投向城市社區，夯實基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強化基層工作，更好地服務市民。①貴陽市自2010年初在全國率先開展城市基層管理體制試點以來，所取得的成果主要為：

（一）精簡管理層級，建立區域化黨建工作平臺

一是建立社區黨委和社區服務中心。撤銷街道黨工委和街道辦事處，建立由區直屬的社區黨委和社區服務中心，作為開展區域化黨建工作的基本平臺，變“市—區—街道—社區”四級管理為“市—區—社區”三級管理，實現黨的工作重心下移。以地域面積和服務半徑為主要依據，同時兼顧人口數量、居民認同感、治安管理等因素，按一定的地域面積劃分社區，改變“一社一居”，實行“一社多居”。

二是規范工作職責。將社區服務中心明確為副科級事業單位，履行服務群眾、凝聚人心、優化管理、維護穩定的各項工作職責。社區服務中心履行服務群眾、凝聚人心、優化管理、維護穩定的職能。中心工作人員即“社工”由中心在編人員和市、區政府職能部門下派人員構成，實行一崗多能、一人多用，由社區服務中心統一管理和考核。中心招募社區志愿者即“義工”，無償參與、幫助社區工作。

三是理順領導機制。社區黨委和服務中心實行“兩塊牌子一套人馬”，社區黨委直接受區委的領導，服務中心直接受區政府領導和區職能部門指導。對區職能部門下派的人員實行以社區黨委為主的“雙重管理”，服務中心人員在社區黨委的直接領導下開展工作，加強對社區志愿者的教育和管理，推動社區志愿服務隊伍向專業化方向發展。

（二）擴大工作覆蓋，構建區域化黨組織體系

按照區域化黨建的要求，通過縱向建、橫向聯，努力構筑以社區黨組織為核心、轄區黨組織為基礎、駐區單位黨組織共同參與的黨組織工作體系。

縱向建：社區黨委組建后，積極調整組織設置，完善組織網絡。在服務中心建黨支部，采取單獨組建、行業（協會）聯建、掛靠組建等方式，把黨組織建在樓棟、居民小區、行業協會和符合條件的非公經濟組織及新社會組織，實現黨的組織和黨的工作全社區覆蓋，不留“空白點”。如小河區的4個社區黨委成立后，新建非公企業黨支部3個、個體工商戶黨小組10個、樓棟黨支部23個、樓道黨小組26個。金陽新區碧海社區黨委在轄區新建黨支部3個、非公經濟組織黨支部1個、樓棟黨小組33個。

橫向聯：以社區黨委為紐帶，推行社區“大黨委”制。將區域內有一定影響力的機關事業單位、國有企業、非公經濟組織和新社會組織黨組織負責人聘任或委任為社區黨委兼職副書記或委員，整合社區黨建資源積極開展“共駐共建”，為不同隸屬關系的黨組織協商決策社區事務搭建溝通平臺，為有效整合和優化配置不同單位黨組織的資源搭建開放平臺，為區域內黨組織共同推進社區建設搭建共治平臺，實現社區黨建工作統籌推進。在6個試點社區黨委現有的58名班子成員中，有兼職副書記、委員18名，充實了社區黨建工作力量。小河區興隆社區黨委與駐社區8個黨委63個黨支部建立共建關系，增強了社區黨委的凝聚力和社區黨員的歸屬感。

（三）資源配置下沉，強化區域化黨建工作保障

按照“三有一化”的要求，把社區工作人員納入編制、經費納入預算、建設納入城市經濟社會發展規劃和城市規劃，使原有街道辦事處和社區居委會的人力、物力以及服務資源向社區聚集，從機制上為開展區域化黨建工作提供保障。一是建強社區工作者隊伍。將社區工作人員納入事業編制管理，根據社區服務區域規模及服務人口情況定編，最少的核定了15名，最多的核定了50名，實行一崗多能、一人多用。推行以社工為主、義工為輔的社區工作者制度，在社區形成了“中心在編人員和市、區政府職能部門下派人員、志愿者”三支隊伍。以往，街道辦事處和居委會招人，應聘者寥寥無幾。2010年，金陽新區招聘社區服務人員，吸引了2 628名高校畢業生報名應聘，其中研究生140名，海歸留學生2名。

社區服務中心推行黨務、政務“一站式”服務，著眼于群眾多層次、多樣化需求，設立便民服務大廳，提供社會保障、戶籍辦理、工商注冊、法律咨詢等上百項服務。解決居民“急、需、盼”的問題，改進社區服務，提高科學管理水平，居民議事會起著重要作用。居民議事會制度有“四步曲”：群眾意見收集會、議題討論會、議事決策會、群眾評議會，保障服務貼近群眾，實現民主決策、民主管理、民主監督，擴大基層民主，被許多群眾親切地稱為“人民代表大會”。

（四）發揮非營利組織等社會組織的作用

非營利組織是指不以營利為目的，主要開展各種志愿性的公益或互益活動的非政府的社會組織。非營利組織在城市基層管理體制改革中，能夠有效彌補基層政府在社區管理中的不足，非政府組織利用自己專業優勢提供有效服務之外，還能夠對政府行為進行有效監督。

將非營利組織引入城市社區基層管理體制改革，有利于降低服務成本，提高服務質量和效益；有利于擴大社會的自我管理，提高社會自組織化程度；有利于限制政府的權力，緩解政府的管理壓力，促進“小政府、大社會”格局的形成；有利于形成社區發展的合力，最終實現整個社會的穩定與和諧發展。隨著社會的發展，非營利組織在基層政府管理體制中發揮越來越大的作用。

（五）擴大基層民主，凝聚區域化共建合力

一是公推直選社區“當家人”。2010年5—6月，6個新建社區采取個人自薦、黨員群眾聯名舉薦、組織推薦的方式產生報名人選，通過差額推薦、差額票決、差額考察，分別召開社區黨員大會和社區居民代表（戶代表）大會，差額直選了社區黨委書記及社區服務中心主任。通過公推直選，保障了社區黨員群眾知情權、參與權、選擇權和監督權，增強了黨員意識和社區居民的主人翁意識，激發了社區黨員群眾參與社區建設的熱情。

二是完善社區議事機制。認真落實黨的十七大“健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制”的要求，積極探索社區議事機制。小河區在試點中推行“一委”（社區黨委）、“一會”（社區委員會）、“一中心”（社區服務中心）的社區治理模式。金陽新區設立社區議事會，對社區內的各項公共事務進行民主協商，實施民主監督。

三是強化居委會自治功能。實行“一社多居”后，讓居委會從繁重的行政管理性事務中解脫出來，依法履行自我教育、自我管理、自我服務和自我監督職能，釋放了居委會的自治活力。需要居委會協助的工作，政府可以通過購買服務的方式，兌現工作經費，實現“費隨事轉”，養事不養人。

基層政府管理體制改革，由于各個地方的具體情況各不相同，其相應的措施亦有各異。要想取得基層政府管理體制改革的有效成果，各個地方必須從各自的實際情況出發，因地制宜采取積極有效的措施，方能取得改革的勝利，中國經濟現正處于轉型期的“十字路口”，這一轉型能否取得成功，關鍵在于能否因地制宜地采取措施進行基層政府管理體制改革，為地方經濟的持續、快速發展掃平道路。只有這樣，中國城市的經濟社會才能保持持續、快速、和諧的發展。

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On Reforming of City Basic-level Management System of Guiyang

ZHANG Hui，SHI Yu-bao

（Guizhou University of Finance and Economics，Guiyang 550025，China）

Abstract：The innovation of basic-level management of the city，to solve the dislocation of Street offices，offside of neighborhood committees，absence of the government public management problems，has become an important issue placed in front of the current local government.Through to the domestic and foreign city community governance experience theory，this article focus on the reforming of city basic-level management system of Guiyang named“Guiyang mode”.This article argue that“Guiyang mode”put forward a feasible path to build a new management system and operation mechanism，to improve the scientific level of the social management，and to explore a reform mode of local government management system in transition period.

Key words：basic-level management system；community governance；Guiyang mode

[責任編輯 王曉燕]