從“二元體系論”看我國政府經濟職能轉變

摘 要：加爾布雷斯的“二元體系論”在分析了公司權利結構變化的基礎上，提出了經濟系統是由計劃體系和市場體系構成的二元體系。針對我國政府經濟職能轉變過程中面臨的瓶頸，我們可以基于“二元體系論”的視角探索出合理的選擇路徑，從而更好地為社會主義市場經濟服務。

關鍵詞：“二元體系論”；改革；計劃；市場；政府職能

中圖分類號：F123.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）35-0003-03

薩繆爾遜說過，“市場和政府這兩部分都是必不可缺的。沒有政府和沒有市場的經濟都是一個巴掌拍不響的經濟。”在我國市場經濟發展的轉型期與攻堅期，尤其要處理好的就是“管”與“放”的問題。如何應對政府職能轉型過程中面臨的瓶頸？如何解決政府經濟活動中長期存在的“三位”問題？如何進一步簡政放權以加快政府職能轉變？加爾布雷斯的“二元體系論”給了我們一個很好的切入點。

一、加爾布雷斯“二元體系論”的核心要旨：政府職能與市場關系的合理建構

（一）“二元體系論”的核心要旨

“二元體系論”是加爾布雷斯剖析現代資本主義的主要理論。他認為，二元體系是導致現代資本主義這樣的“豐裕社會”仍然存在貧困、資源配置失調等各種矛盾和社會沖突的根源，因為構成“二元體系”的計劃體系和市場體系其權利是不平等的。

1.計劃與市場體系的交換是不平等的

市場系統出售其產品和勞務時，其中的一個很大部分，其價格不是由它自己控制的，實際上不得不屈服于計劃系統的市場力量之下。在權力的這樣分配下，顯而易見的是，在一切方面，計劃系統會比市場系統進行得更加順利。

2.計劃與市場體系的得利是不均等的

政府可能只關心大公司的利益，采取的一系列政策都有利于計劃系統，這就給市場系統帶來了嚴重危害。并且，“計劃系統中衰退和通貨膨脹的后果，會帶著破壞性的作用，流向市場系統。”所以，相比之下，市場系統一直處于被動地位。

為此，加爾布雷斯指出，應該減弱計劃體系的權利，而擴大市場體系的權利；應該實行所謂的權利均等化，就是限制大公司的權利，提高小企業的地位，而權利均等化又被認為是收入均等化的前提。

（二）“二元體系論”對我國政府與市場關系的現實啟示

“二元體系論”論述的是“大公司”與“小企業”權利的分配關系。“大公司”往往借助國家的力量獲得壟斷地位，進而可以干擾市場，甚至可以操控“小企業”。就其現實意義來講，對中國社會主義市場經濟來說，建設問題也有直接的啟發意義。“大公司”操控“小企業”正如計劃體制對市場體制的干擾，兩者的權利都是極不平等的。從建國初期的計劃經濟體制到改革開放后的社會主義市場經濟體制，計劃與市場就一直在激烈碰撞。進一步來說，就是政府職能與市場關系的問題。政府對市場活動的參與度直接決定了市場的開放程度，也決定了整個經濟體是否有活力。“一放就亂，一抓就死”的問題仍然長期存在。這就要求我們進一步簡政放權，加快推進政府職能轉變的步伐。

1.政府與市場關系的建構

加爾布雷斯指出，社會經濟畸形發展及比例失調都是由于經濟系統中兩大系統的權利不平衡所造成的。蘇聯實行一元化體制，即政府對市場管得太多，最終導致解體。而實行完全自由開放的市場經濟，即政府對市場缺乏監管，結果導致了令人震驚的金融海嘯。縱觀我國的發展歷程，我們一直在計劃經濟與市場經濟的激烈碰撞中一步一步摸著石頭過河，逐漸建構著政府與市場的合理關系。早在社會主義制度建立初期，我們形成了高度集中的計劃經濟體制，政府接管了經濟，市場經濟則長期被排除于社會主義的大門之外，使社會主義經濟不能正常地在市場經濟軌道上運行，社會生產力得不到應有的發展。隨著改革開放的深入，市場經濟日益繁榮，政府對于市場的各方面管制逐漸松動。鄧小平在總結社會主義國家只搞計劃排斥市場的教訓和我國經濟體制改革實踐經驗的基礎上，明確指出：“只搞計劃經濟會束縛生產力的發展。把計劃經濟和市場經濟結合起來，就更能解放生產力，加速經濟發展。”鄧小平關于政府與市場關系的論述為我國政府職能方式的轉變指明了方向。黨的十八大報告也進一步提出：“深化改革是加快轉變經濟發展方式的關鍵。經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，必須更加尊重市場規律，更好發揮政府作用。”所以，讓政府更好地服務于市場，才能讓一切創造財富的源泉充分涌流。

2.對國企改革的反思

大公司和那些擁有大量市場權力的企業，可以把增加的成本轉嫁給消費者，而且在信用不足的情況下，它們可以求助于其他的資金供應來源，而競爭的公司和小公司就沒有類似的逃避方法。其實，加爾布雷斯所說的大公司在某種程度上類似于我們的國有企業。長期以來，憑借國家力量的直接干預，國企取得了壟斷地位，無論在資源配置，還是市場競爭中都長期處于有利位置。這就造成了不公平競爭和對中小企業的打壓與遏制。就像最近問題頻發的中石油，憑借國家的支持獲得了壟斷地位，對石油具有定價權，幾乎在每年秋季都會控制汽油漲價，無形中破壞了市場自由競爭的規則。洛克菲勒說：“美國紅薔薇之所以能夠給觀賞者展示奪目的色澤和宜人的芬芳，只是因為犧牲了早期生長在它周圍的許多花蕾。”同樣，國有企業的發展壯大不應該以犧牲小企業的利益為代價。在深化國企改革的同時，我們必須著力克服個體、私營等非公有制企業在產權保護、市場準入、融資渠道等方面面臨的制度性障礙，為其創造一個公平競爭的發展環境。

二、我國政府經濟職能轉變的瓶頸：基于“二元體系論”的視角分析

（一）定位不清，政府職能意識淡薄

我國的市場經濟體制不是自發形成的，而是靠政府外在力量推動形成的。這就不可避免地導致政府在建設和完善市場經濟的同時，過多地參與和干涉到市場經濟中，在制約了“無形的手”作用的同時，也沒有充分發揮“有形的手”在市場經濟中的作用。長期以來，在觀念上，“管”的意識仍遠遠大于服務意識。政府的作用是補充市場，而不是代替市場。特別是日益強調簡政放權的今天，政府對自身職能的定位尚顯意識薄弱。所以，從根本上就要牢固樹立加快政府職能轉變的意識，真正做到政企分開、政治分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，充分發揮市場基礎性作用，為全面建設一個效能政府、責任政府、服務型政府而努力。

（二）行政審批復雜繁多，政府職能轉變壁壘重重

我國現在行政審批項目仍很多，而且程序繁雜，工作效率低。行業與產業的準入門檻偏高，加大了企業以及全社會的成本。同時，長期形成的“管理就是審批”、“重權力輕責任”的集權審批的意識嚴重制約了企業活力與創造性的發揮。此外，人浮于事，遇到問題就互相推諉、扯皮的工作作風更是嚴重降低了工作效率。在市場經濟條件下，我們對企業審批和產業準入等方面的過高要求無疑將捆住自己的手腳，延誤發展良機。

（三）機構精簡，循環往復，政府職能未能完全轉變

職能是機構設置和機構改革的重要依據。只有厘清職能和明確職能，才有可能據此對原有機構進行科學的調整和改革。過去，常把機構改革看成機構的撤銷、合并、調整等，似乎數量減少了，機構改革的目標就達到了。因而，往往追求“精簡機構”、“縮減編制”的表層目標，忽視了以轉變職能為基礎的原則。由于只裁并機構不轉變職能，過不了多久，行使原來職能的機構又以老名目或新名義恢復，這是導致機構周而復始、故態復萌，甚至出現機構惡性膨脹的重要原因之一。所以，為了避免重走過去“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的老路，這次機構改革必須抓住職能轉變這個關鍵。

（四）“三位”問題長期存在，政府職能亟待轉變

“三位”問題即在政府的日常經濟和管理工作中，越位、錯位和缺位的現象并存。在我國社會主義市場經濟建設大潮中，由于立法基礎薄弱，缺少明確、清晰的法律體系，在某些領域出現了“真空”狀態，即政府管不到、約束不到。同時，還存在政府部門越俎代庖，直接干預微觀經濟活動，弱化市場調節功能的現象，即政府管得太多、太過的問題。此外，由于各部門之間定位不明、權責不輕導致部門矛盾多、職能鏈條長，最終致使職能交叉重疊，行政效率低下。總的來說，在制約了市場“無形的手”的自發調節作用的同時，未能有效發揮“有形的手”的管理作用，難以滿足企業和社會的需要。

三、加快我國政府經濟職能轉變的路徑選擇

（一）職能轉變的突破口——減少行政審批

行政審批制度改革是轉變政府職能的突破口，是釋放改革紅利，打造中國經濟升級版的重要一招。減少行政審批，必須堅持市場優先和社會自治原則；必須做到“兩個凡是”，即凡是市場機制可以有效調節的，公民、法人及其他組織可以自主決定的，行業組織能夠自律管理的，政府就不要設立行政審批。凡是可以采用事后監督和間接管理方式的，就不要再搞前置審批。同時，必須大幅減少和下放行政審批事項，真正給市場放權，發揮社會作用。減少對微觀事務干預，激發經濟社會發展活力，從根本上遏制行政審批邊減邊增的問題。嚴格事中事后監管，管住管好政府該管的事。同時，加強和改善宏觀調控，把更多精力集中到事關長遠和經濟全局的重大事項上來，提高政府管理科學化水平。

（二）職能轉變的核心——“簡政放權”

“簡政放權”是權利外放，是自我革命的開拓者。“說白了，就是市場能辦的，多放給市場。社會可以做好的，就交給社會。政府管住、管好它應該管的事。”必須始終牢記，市場主體才是社會財富的創造者，政府的作用是補充市場，而不是代替市場。“簡政放權”既是增強政府治理、建設現代政府的內在要求，也是提升政府公信力、執行力和權威性，更好服務人民群眾的有效保障。當前，我國經濟發展正處在轉型的關鍵期，理順權力運行關系，減少甚至剔除影響經濟發展的各種原生阻力是唯一途徑。我們必須堅持充分發揮市場機制基礎性作用原則，必須堅持有限的政府干預與調節原則，必須堅持政府行為法定化原則，全面釋放改革紅利，打造中國經濟的升級版。

（三）職能轉變的基本方法——宏觀與微觀雙管齊下

1.強化政府對宏觀經濟的調控職能

首先，要從戰略上加以引導。“政府要圍繞國民經濟總量平衡和國民經濟整體素質的提高，制定和實施以中長期戰略為主的指導性計劃體系，引導國民經濟的發展方向。”政府要通過制定和實施產業政策，引導和調控產業發展方向，推動形成合理的產業布局，促進經濟社會協調、健康發展。其次，要加強平衡協調作用。一方面，要通過行之有效的貨幣政策和財政政策積極應對通貨膨脹和通貨緊縮，防止經濟大起大落；另一方面，要加強社會保障體系的建設和完善，合理分配收入，切實縮小收入差距，防止兩極分化。再次，要維護好國家經濟安全。我國是出口外向型的經濟體，在經濟全球化的沖擊下，必須維護好國家經濟安全，及時規避經濟危機風險。

2.弱化政府對微觀經濟的干預職能

首先，要弱化政府對資源的直接控制職能。要從根本上改變由政府統一計劃、配置人物財產等各種資源的模式，讓政府配置資源遵循市場化原則，充分發揮市場的能動性。其次，要弱化政府對國有企業的直接干預職能。即通常所說的國有企業改革。要真正做到政企分開，就應當創造一個公平競爭的發展環境，打破企業行政上的等級差別，做到企業平等，讓一切創造財富的源泉自由流動。

（四）職能轉變的根本保障——法律約束

一方面，在市場經濟在價值規律的基礎上，形成了有別于其他經濟體制的運作特點，如市場經濟的公平性、競爭性、有序性、開放性、多元化和契約化等特點都提出了建設法治國家的要求。另一方面，市場經濟發展為法治國家的建立提供了必要的經濟基礎。法治國家這一上層建筑就是建立在市場經濟的基礎之上的：市場經濟的起源、發展與壯大，決定了法治的起源、形成和確立；市場經濟是法治經濟，市場經濟越發展，越要求法治的規范和保護。經濟學家米勒說過，“中國需要的不是更多的經濟學，而是更多的法律。”最根本的，就是逐漸把人治、策治變為法治。當前，我們首先要建立健全規范的財產法律制度，要讓市場活動有法可依，因為無秩序便無市場；其次，政府要修訂和完善法律以防止壟斷和不正當競爭，要真正以法律手段打破部門和行業壟斷，遏制地方保護主義，促進國內市場的統一、開放和公平競爭。

加爾布雷斯的“二元體系論”為我們探索政府職能轉變的合理路徑提供了很好的思路。我想，只有政府從根本上真正服務于市場，管好管住該管的，不該管的堅決不管，經濟才會長期健康發展下去，創造財富的源泉才會充分涌流，才會真正國富民強。

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[責任編輯 柯 黎]