中國“失海”漁民轉產轉業的現狀及支持路徑

摘 要：“失海”漁民轉產轉業不僅是一項重要的民生工程，也是構建社會主義和諧社會和全面建成小康社會的艱巨任務。通過深入青島市的多個典型漁區和漁村，對“失海”漁民的“失海”時間和原因、是否已經實現轉產轉業、轉產轉業的困境、轉產轉業過程中享受政府優惠政策的情況及其對未來的期望進行了調研，并從宏觀、中宏和微觀角度提出了中國“失海”漁民轉產轉業的具體支持路徑。

關鍵詞：“失海”漁民；轉產轉業；支持路徑

中圖分類號：F326.40 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）35-0068-03

漁民，顧名思義是指以捕魚和水產養殖為業的人群；“失海”漁民，①主要指因多種因素喪失賴以作業的海域，不得不改變原有職業或身份的人群。漁民一旦“失海”會對漁民本人、家庭和社會帶來嚴重的負面影響。2012年頻發的中國漁民與其他國家（帕勞、、韓國、朝鮮、菲律賓等）發生沖突的系列事件，從一個方面折射出中國漁民爭海求生存、轉產轉業艱難的尷尬處境；沿海地區強拆漁民的養殖設施，疏于對“失海”漁民進行轉產轉業安置而導致的群體性上訪事件以及眾多漁民“失海”，轉產轉業無門而陷于貧困的現象，促使筆者意識到“失海”漁民轉產轉業不僅是一項重要的民生工程，而且也是構建社會主義和諧社會和全面建成小康社會的艱巨任務。因此，應認識到日益增多的“失海”漁民作為邊緣化的失業群體和就業弱勢群體實現轉產轉業具有的重要性和緊迫性。

在中國，漁民“失海”可以分為3個階段。第一個階段，始于1996年中日、中韓雙邊漁業協定的簽署生效。由于1996年中日、中韓雙邊漁業協定的簽署生效，專屬經濟區制度取代了領海外的自由捕撈制度，減少了中國50%的傳統漁場，導致數萬名漁民“失海”。第二個階段，始于2003年的政府為保護漁業資源而實施的“海洋捕撈漁船控制制度”。這一制度實施后，直接使中國30余萬漁民“失海”。第三個階段，始于2005年以后的沿海省份陸續實施的海上大開發戰略。沿海省份為求快速發展不斷地進行近海開發，致使漁民賴以生存的海面急劇縮小，導致漁民“失海”。前兩個階段屬于漁民集中“失海”階段，第三個階段雖然也存在漁民集中“失海”的情況，但“失海”規模較前兩個階段要小，而且由于近海開發戰略的實施是逐步進行的，因而第三個階段可以看做是漁民集中“失海”與個體“失海”并存的階段。此外，由于海洋污染、漁業資源銳減等原因又會不斷地導致漁民陸續“失海”。可見，漁民“失海”是個長期的過程，既有政策性因素，也有環境、資源等惡化的客觀因素。漁民“失海”既具有普遍性也具有特殊性。普遍性是指幾乎在中國所有的沿海地區漁民“失海”現象都不同程度地存在著；特殊性是指“失海”漁民沒有土地等基本生產資料，“失海”后不僅失業，而且還普遍不能享受基本的社會保障。由于“失海”漁民長期在海上以捕魚為生，技能單一、參與就業競爭能力弱、環境適應能力差、社會關系匱乏，轉產轉業十分困難。上述情況使這些“失海”漁民的處境遠不及“失地”農民，處于“種地無地、養殖無海、轉業無崗、低保無份”的尷尬境地，生活陷入貧困，生存難以保障。多數“失海”漁民處于社會底層，致使惡性群體性事件頻發，漁區和漁村的社會矛盾激化，隱患重重。

一、中國“失海”漁民轉產轉業的現狀

為了解中國“失海”漁民轉產轉業的現狀，筆者及課題組成員于2013年八九月份深入青島市膠南泊里鎮的小莊村、口上村、肖家貢村、東江石村、麥墩村和嶗山區沙子口街道的東姜、南姜、北姜及東麥窯村、西麥窯村、流清河村等幾個典型的漁村和漁區，對這些漁村和漁區的數十戶“失海”漁民進行了實地走訪調研。本次調研的主要目的是了解“失海”漁民的“失海”時間和原因、是否已經實現轉產轉業、轉產轉業的困境、轉產轉業過程中享受政府優惠政策的情況及其對未來的期望。接受本次走訪調查的“失海”漁民中90%為男性；年齡在39—44歲區間的為40%，45—59歲的占比55%，0.5%為60歲以上；高中文化程度的占比15%，75%的受訪者具有初中學歷，10%的只有小學文化程度。受訪者中80%的“失海”時間在2009年以后，其中2009—2010年“失海”的占65%；受訪者基本上都參加了養老保險和醫療保險。66.5%的“失海”漁民家庭年收入在“失海”后不同程度地有所下降，僅有23.5%的“失海”漁民在轉產轉業后的收入略高于之前的收入。“失海”前這些漁民的戶均家庭年收入約為5.5萬元，“失海”后下降至戶均4.1萬。在“失海”前受訪漁民的家庭年收入差別不大，普遍集中在4萬—6萬元區間，但“失海”后因為轉產轉業的領域和狀況不同，受訪漁民的家庭年收入的差距拉大，從0.5萬—10萬元不等。在問及受訪者的基本技能時主要有2個答案：捕撈和出海作業。

根據受訪者的表述，并按占比大小序列歸納出漁民“失海”的幾個主要原因如下：第一，政府政策要求。鑒于中國海洋捕撈強度超過資源承載力，為保持海洋漁業的可持續發展，2003年農業部下發《關于2003—2010年海洋捕撈漁船控制制度實施意見》，提出到2010年“控制漁船數量和控制漁船總功率”的“雙控”目標，指出“全國海洋捕撈漁船船數和功率數分別從2002年底的222 390 艘、12 696 631千瓦，壓減到2010年的192 390艘、11 426 968千瓦以內，船數減少3萬艘，功率數減少1 269 663千瓦，年均減少3 750艘、158 708千瓦”。由于在實施過程中成效顯著，2011年農業部又下發《關于“十二五”期間進一步加強漁船管理控制海洋捕撈強度的通知》。《通知》中明確指出，“‘十二五期’間要繼續實施海洋捕撈漁船數量和功率總量控制制度，并提出‘十二五’期末全國海洋捕撈漁船船數和功率數原則上不突破2010年控制指標。”“雙控”目標被納入沿海各省市地方政府和有關部門的目標責任。青島市作為中國重要的沿海城市也不例外，2003—2007年的5年間，青島市的漁船數量從7 000多條減少到5 000多條，在減少的2 000多條漁船中小馬力的漁船占了一半左右。這對主要擁有小馬力漁船的漁民產生了重要影響。課題組走訪的漁村和漁區漁船數量近幾年內出現了銳減的狀況。嶗山區沙子口街道的南姜社區在2010年時擁有285條漁船，2011年減少到156條，到2013年只有100條漁船可以正常出海；東姜社區與南姜社區毗鄰，漁船的數量也從2009年的200多條減少到現如今的40條；同樣位于嶗山區沙子口街道的流清河社區的漁船數量也由2007年的33條減少到2013年上半年的5條，不到7年的時間銳減了85%（見圖1）；膠南泊里鎮的漁村漁船數量也在近幾年減少了90%左右。第二，近海開發。近些年來碼頭、工程建設、石油、礦石的開采、沿海建廠等經濟活動沖擊了漁民的近海捕撈作業和近海養殖活動，致使部分漁民“失海”。這種情況在膠南泊里鎮的小莊村、口上村和肖家貢村較為典型。第三，海洋漁業資源銳減。課題組在走訪時發現，一部分漁民“失海”是因為海上漁業資源減少，出海成本上升，出現零利潤或負利潤。“每次能打上來的魚越來越少，再加上油費及勞動力工資不斷上漲，增加了出海捕撈的成本，降低了出海捕撈的利潤”，使一些漁民不得不放棄出海捕撈。第四，漁民主觀原因“失海”。海洋捕撈需要一定的體力、精力并要承擔天氣、治安等風險，部分漁民因為年齡、疾病、體力及安全等因素主動放棄了出海捕撈作業而“失海”。

在受訪的20余戶“失海”漁民中，60%已實現轉產轉業，尚有40%的“失海”漁民處于待業狀態。在已實現轉產轉業的“失海”漁民中，42%自主創業，58%出去打工。自主創業者所從事的領域都是服務業，如開辦家庭旅館、農家宴飯店、個體超市、海米加工店等，其創業資金均來自于個人的儲蓄存款及私人借款，鮮有得到政府資助的；打工者所從事的職業大部分是餐飲、交通運輸、水產品加工、清潔工、保安等服務業，少數從事工程建筑業。這些成功轉產轉業的“失海”漁民所從事的領域只有極少數為涉海領域，除自主創業人員外，打工者普遍因為工資待遇較差而對現有職業的滿意程度較低。在待業的“失海”漁民中，除有一人因年齡超過60歲靠養老保險生活、一人靠出租住房的租金生活外，其他人均無較為固定的生活來源，期待能在較短時間內實現轉產轉業。

在對受訪者的調研中，大多數“失海”漁民認為轉產轉業較為困難，轉產轉業的主要困境在于技能少、年齡大、學歷低、資金和就業渠道有限、自主創業能力不足、程序繁瑣、就業信息了解不充分、不及時等。“失海”漁民普遍希望政府能夠制定更多的切實可行的政策對其進行技能、資金等方面的培訓和扶持，加強對海洋捕撈業的管理，如提高行業準入制度、嚴格執法（禁漁期嚴禁出海、嚴禁無證出海等）以保護現有漁民的利益。有的“失海”漁民也對自己未來希望從事的領域進行了展望，如希望以后能在政府的幫助下從事導游、水產品加工、出租車以及其他所需技能不高的服務行業。

課題組在調研的過程中發現，政府對“失海”漁民轉產轉業的支持政策非常有限，存在著明顯的政策支持不足、政策缺失及落實不到位的現象。在“失海”漁民中，多數漁民享受到了漁船報廢補助政策，即領到了政府給予的每條報廢漁船3萬—5萬元的補助金，這部分補助金可以暫時緩解漁民“失海”后的生活困頓，減輕漁民在創業時的經濟壓力。但對于世代以捕魚為生的漁民來講，相當于用3萬或5萬元買斷了其全部經濟來源，甚至是整個家庭的經濟來源，這種補助政策實際上只承認并補償了漁民對漁船的產權，而對漁民的漁業權卻沒有絲毫的重視和補償。補償偏低已引起了部分地區漁民的不滿并有可能進一步激發社會矛盾。漁民“失海”后可能享受的另一項優惠政策是漁業稅費減免政策，這項政策主要針對遠洋捕撈船只，即對于從事遠洋捕撈的漁民可以按照船只的馬力給予一定的燃油補貼。除了上述政策外，在課題組所調研的范圍內，沒有“失海”漁民享受到政府制定的其他的針對轉產轉業所實施的包括培訓、金融等方面的優惠政策。

二、中國“失海”漁民轉產轉業的支持路徑

“失海”漁民轉產轉業的支持路徑應從宏觀、中觀、微觀角度全盤考慮。

宏觀支持路徑。指政府宏觀經濟部門為主體的政策支持。宏觀支持路徑主要包括：第一，財政支持。通過建立財政策轉移支付制度、財政轉產轉業專項基金以及提高對報廢漁船的財政補貼額度、稅費優惠等措施，落實對漁民的“多予、少取、搞活”政策。第二，貨幣政策。包括對自主創業者和吸納漁民入企的小微企業提供政府擔保的信貸支持、與金融機構聯合開發專項金融融資產品，拓寬對上述漁民和企業的融資途徑并加大金融支持優惠力度等。第三，建立健全利益保障支持機制。針對“失海”漁民的利益保障支持機制主要包括就業保障機制和權益補償機制。就業保障機制主要保障其就業權，建立對“失海”漁民的分類就業支持和救濟機制，使漁民“失海”后即能進入就業支持中心，享受相關的支持政策；“利益補償是對利益受損者直接有效的利益救濟”，“本著‘誰占有，誰負責’的原則并適當提高標準予以補償”，“ 使‘失海’漁民不會因為海洋開發和重大項目建設用海而失去本應屬于自己生存、受益的既得利益，達到‘以海興海，用海惠民’的利益共享目標”[1]。第四，產業支持。推動海洋產業轉型，加快轉變海洋漁業發展方式，培育新的經濟增長點，優化產業布局，拓寬就業領域和渠道。如青島市將“十二五”海洋產業結構的調整目標確定為“形成一批實力較強、管理規范和信譽度高的遠洋漁業企業”[2]，通過遠洋企業的發展減輕“失海”漁民的轉產轉業壓力。第五，其他方面的支持。包括大力推進小城鎮建設，新建更新改造漁港，培育“漁港”經濟、休閑漁業等。

中觀支持路徑。指以各級漁業主管部門為主體的支持措施的總和。總的指導原則是規范漁業行業內秩序，將行業內的富余人員擠出行業外；保障行業內人員的就業空間，同時為富余人員開拓轉產轉業空間、提供更多的就業機會和必要的支持政策。具體說，規范漁業行業內秩序的支持措施包括：第一，執法支持。完善漁業執法，規范漁業行業管理；建立海事糾紛的處理常設機構，保證在業人員、漁村和漁區具有良好的工作秩序。第二，行業準入支持。建立全國統一的漁業行業準入制度，規定行業準入門檻，保障在業人員的就業空間。為富余人員開拓轉產轉業空間、提供更多的就業機會和必要的支持措施應主要包括：第一，統計支持。建立人力資源庫，做好“失海”漁民的統計和監測工作。第二，就業空間支持。通過漁業技術的研發與應用發掘新興產業，拓寬就業空間。第三，信息支持。為“失海”漁民搭建漁業、涉海行業和其他行業人力資源供需的信息共享平臺。第四，資金支持。對于自主創業的“失海”漁民和吸納其就業的企業提供更多的融資渠道、貸款擔保、專項資金等。第五，勞務輸出支持。各級漁業主管部門應積極開拓海外勞務市場，特別是海外涉海勞務市場，積極與勞務輸出的中介機構開展合作，向“失海”漁民提供海外就業信息、政策咨詢，并能協助其輸出勞務。

微觀支持路徑。指各級政府部門通過發揮市場功能支持“失海”漁民轉產轉業的政策及措施的總和。各級政府部門通過提供各種優惠政策和扶持項目支持各級勞動力市場中介組織、培訓機構、金融機構、學校和科研部門對“失海”漁民轉產轉業提供各種支持。包括鼓勵勞動力市場中介組織為“失海”漁民轉產轉業提供信息支持、指導支持（進行轉產轉業意愿摸底、能力評估及職業定位）；鼓勵培訓機構和學校對“失海”漁民提供有針對性的轉產轉業培訓，提升“失海”漁民的轉產轉業技能；引導有實力的“失海”漁民成立生產合作社；鼓勵涉海企業吸納“失海”漁民就業以及“失海”漁民的自主創業等。

參考文獻：

[1] 閔建，蔡平.關于建立“失海”漁民保障機制的探討[J].海洋開發與管理，2009，（4）.

[2] 青島市人民政府.青島市人民政府關于加快遠洋漁業發展的意見[Z].2012-09.

[責任編輯 高惠琦]