高校現(xiàn)行財(cái)政撥款模式分析

摘 要：目前我國在教育支出方面預(yù)算安排的比列還很小，政府對(duì)高校的宏觀調(diào)控還是以經(jīng)濟(jì)手段來實(shí)現(xiàn)的。研究如何讓財(cái)政撥款的合理性、公平性和效率性合理體現(xiàn)，更好地發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的職能，探討高校財(cái)政撥款模式，對(duì)于促進(jìn)國家宏觀調(diào)控，加快高等教育事業(yè)的發(fā)展有著重要的影響和借鑒意義。

關(guān)鍵詞：高校財(cái)政；公平性；預(yù)算安排

中圖分類號(hào)：G64 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）35-0139-02

一、我國現(xiàn)行高校財(cái)政撥款模式

新中國在建立初期，由于政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育等都還不完善，社會(huì)各項(xiàng)機(jī)能也未實(shí)現(xiàn)有效統(tǒng)一，因此，國家整個(gè)預(yù)算體制也不健全，高等學(xué)校預(yù)算的核定方法和高等教育財(cái)政撥款方式、標(biāo)準(zhǔn)都還比較粗放，沒有形成正式的方法。從1955年起，我國社會(huì)開始穩(wěn)定，各方面有了顯著發(fā)展，政府對(duì)高等教育的認(rèn)識(shí)有了提高，加強(qiáng)了對(duì)高等教育財(cái)政撥款的管理。一直到1985年，我國高校財(cái)政撥款模式以定額定員的方法進(jìn)行，期間并沒有發(fā)生太大變化。

定額定員是“基數(shù)加發(fā)展”撥款模式的基礎(chǔ)，各種人員編制、房屋建設(shè)、設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)、行政和各項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)用開支額度主要是根據(jù)事業(yè)機(jī)構(gòu)規(guī)模的大小或工作量的多少來確定，在此基礎(chǔ)上，高校撥款后續(xù)核定時(shí)主要以“基數(shù)加發(fā)展”方式來撥付。在這種撥款模式下，各高校當(dāng)年的經(jīng)費(fèi)撥付額以其前一年度所得的撥款額為基礎(chǔ)，再考慮當(dāng)年事業(yè)發(fā)展與變化的情況而確定。如果這一年度高校學(xué)生人數(shù)、教師人數(shù)以及其他各方面經(jīng)費(fèi)沒有較大增加，那么高校繼續(xù)得到與前一年度相同的撥款額度。這種撥款模式簡單、易行，具有較強(qiáng)的可操作性，并能簡化決策程序。在我國高等教育事業(yè)起步期，由于高等學(xué)校數(shù)量較少，結(jié)構(gòu)也較為單一，所以“基數(shù)加發(fā)展”的撥款模式具有一定的適用性，對(duì)完善高校財(cái)政撥款有一定積極意義，也促進(jìn)了我國高等教育的發(fā)展。

隨著高等教育事業(yè)的快速發(fā)展，高校不管是從數(shù)量上還是從規(guī)模上都有了巨大改變，同時(shí)，“基數(shù)加發(fā)展”的撥款模式也越來越凸顯其弊端。1986年10月，經(jīng)國家財(cái)政部、國家教委聯(lián)合調(diào)查考核，頒發(fā)了《高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理改革實(shí)施辦法》。該辦法中規(guī)定，“高校年度教育事業(yè)費(fèi)預(yù)算，由主管部門按照不同層次、不同科類學(xué)生的需要和學(xué)校所在地區(qū)的不同情況，結(jié)合國家財(cái)力，按綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助的辦法進(jìn)行核定。”因此從1986年開始，我國高校教育財(cái)政撥款實(shí)行了“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”的模式，并執(zhí)行“包干使用，超支不補(bǔ)，節(jié)余留用，自求平衡”的原則，這實(shí)際上是一種簡單公式和估算相結(jié)合的撥款模式。在這種撥款模式下，高校財(cái)政撥款分成綜合定額和專項(xiàng)補(bǔ)助兩部分。其中，綜合定額是基于定員定額的管理學(xué)思想，通過在校生數(shù)乘以生均撥款額得出，根據(jù)學(xué)生層次、學(xué)科和專業(yè)類型，區(qū)分不同的定額；專項(xiàng)補(bǔ)助是對(duì)綜合定額的補(bǔ)充，實(shí)施過程中由教育主管部門和財(cái)政部門根據(jù)國家對(duì)高校的政策導(dǎo)向和一些高校的特殊需要單獨(dú)核定撥付，比如創(chuàng)建世界一流大學(xué)和一流學(xué)科工程的中央撥款。

二、我國現(xiàn)行高校財(cái)政撥款模式問題分析

我國高校財(cái)政撥款“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”模式比以前“基數(shù)加發(fā)展”的撥款模式有了較大改進(jìn)。在“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”撥款模式下，確定撥款額度的主要參數(shù)是根據(jù)學(xué)生數(shù)計(jì)算得到的當(dāng)量在校生數(shù)。該方法簡單易懂、操作性強(qiáng)，并且這種撥款模式明確和細(xì)化了撥款的具體依據(jù)。此外，在一定程度上，“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”這種撥款模式通過將高校的教育經(jīng)費(fèi)和高校事業(yè)的發(fā)展計(jì)劃以及招生規(guī)模相結(jié)合，來確定教育經(jīng)費(fèi)的撥款額度，克服了“基數(shù)加發(fā)展”這種撥款模式的隨意性。對(duì)于當(dāng)時(shí)而言，“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”模式很大程度上解決了因?yàn)榛鶖?shù)設(shè)定不合理而出現(xiàn)的“苦樂不均”現(xiàn)象，不僅增加了高校教學(xué)的主動(dòng)性、積極性和對(duì)高校經(jīng)費(fèi)管理的責(zé)任感，使得高校資金使用更具效率，而且也提高了教育資源配置的合理性，促進(jìn)了高等教育事業(yè)的快速發(fā)展。

雖然我國高校財(cái)政撥款“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”模式給高校和我國教育事業(yè)帶來了巨大幫助，但是這種撥款模式也有其弊端，主要有以下幾點(diǎn)。

第一，不能反映各高校的實(shí)際辦學(xué)成本。實(shí)際辦學(xué)成本是對(duì)高校辦學(xué)成本變化規(guī)律分析判斷的前提，也是對(duì)不同高校辦學(xué)活動(dòng)和功能進(jìn)行合理區(qū)分的基礎(chǔ)。 “綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”的撥款模式是以前幾年各高校經(jīng)費(fèi)開支情況為依據(jù)，這樣就在客觀上認(rèn)同了高校以前年度經(jīng)費(fèi)使用的合理性，所以在實(shí)際辦學(xué)過程中發(fā)生的成本難以反映，國家對(duì)高校辦學(xué)成本變化規(guī)律分析判斷和對(duì)高校辦學(xué)活動(dòng)和功能的有效區(qū)分就顯得舉步維艱，增加了我國高校財(cái)政撥款預(yù)算的難度，不利于高等教育的可持續(xù)發(fā)展。

第二，不能合理節(jié)約高等教育成本。綜合定額的確定是以教育成本為前提的，那么教育成本就成為了獲得財(cái)政撥款的函數(shù)，如果高校成本越高，獲得的財(cái)政撥款也就越多，這使得國家為高校的各種成本來買單，因此，許多高校都過度購買各種設(shè)備和開設(shè)各種同質(zhì)化的專業(yè)，誘發(fā)了教育成本的上升，也造成了一些資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。世界銀行對(duì)我國部分高校的教學(xué)設(shè)備和實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行過統(tǒng)計(jì)，數(shù)據(jù)表明，這些設(shè)備和實(shí)驗(yàn)室的利用率約在60%以下。這種現(xiàn)象的發(fā)生難以突出高校的辦學(xué)特色，不僅影響了辦學(xué)資金的使用效率，也使得國家政府部門很難確定扶持的重點(diǎn)。

第三，撥款的透明性較差，難以保證公平。在“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”撥款模式中，由于綜合定額的確定比較困難，特別是一些與高等教育財(cái)政撥款相關(guān)的機(jī)構(gòu)起著較大的干擾作用，從而影響了撥款機(jī)構(gòu)對(duì)綜合定額的核定。這種人為因素的存在，導(dǎo)致財(cái)政撥款在分配的過程中降低了公正性和透明度，導(dǎo)致財(cái)政分配缺乏規(guī)范性。此外，教育經(jīng)費(fèi)撥款額度的大小與學(xué)校的社會(huì)聲譽(yù)和高校的層次具有密切關(guān)系，與高校領(lǐng)導(dǎo)或相關(guān)人士的交際能力有很大的關(guān)系，因此“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，卻忽視了社會(huì)對(duì)教育的真正需求。事實(shí)上，通過衡量畢業(yè)生是否滿足社會(huì)需要或畢業(yè)生質(zhì)量可以說明政府撥款的有效性，繼而可以提高撥款效益和水平。

綜上分析，我國高校財(cái)政撥款“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”模式，由于不能反映高校實(shí)際成本和不能合理節(jié)約高校成本，導(dǎo)致高校對(duì)政府撥款的使用效率比較低下，難以保證撥款的公平也難以提供資金使用效率。因此，有必要對(duì)我國現(xiàn)行高校財(cái)政撥款模式進(jìn)行改進(jìn)。

三、我國現(xiàn)行高校財(cái)政撥款模式改進(jìn)應(yīng)考慮的方面

進(jìn)入21世紀(jì)以來，教育在國際競爭中越來越凸顯其價(jià)值。隨著科教興國戰(zhàn)略的實(shí)施，高等教育改革的深化和建設(shè)一流大學(xué)及培養(yǎng)應(yīng)用性人才的任務(wù)已迫在眉睫。為了提高撥款的科學(xué)、合理、透明以促進(jìn)公平和效率的提升，高校財(cái)政撥款模式改進(jìn)應(yīng)該考慮以下幾個(gè)方面。

第一，撥款模式應(yīng)建立在高校培養(yǎng)成本的基礎(chǔ)上。在“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”的模式下，由于實(shí)施的是綜合定額方式，提供的是高校一個(gè)所有成本的總和，通過這個(gè)數(shù)字我們很難看到數(shù)字后面各項(xiàng)成本的發(fā)生。教職工工資的支付是否按國家標(biāo)準(zhǔn)，人員是否臃腫，公用支出是否過多，對(duì)于學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金、貸款和生活補(bǔ)助等是否發(fā)放，這些項(xiàng)目都是難以得知的。所以，在構(gòu)建新的撥款模式時(shí)，應(yīng)該將高校培養(yǎng)成本進(jìn)行分類，確定與每類成本有關(guān)的因素或參數(shù)，并且在公用支出方面確定其與撥款總額的比例數(shù)，即確定每年公用支出不能超過的一個(gè)上限，有利于減少高校在公用支出方面的不必要開支，盡量減少公用成本的發(fā)生，扭轉(zhuǎn)國家為高校過度開支買單的不利局面，合理節(jié)約各項(xiàng)成本。

第二，撥款模式需要引進(jìn)多個(gè)政策參數(shù)或因子。高等教育的資源配置需要符合三個(gè)基本原則：透明性、公正性、有效性。要實(shí)現(xiàn)這三個(gè)目標(biāo)，單獨(dú)靠一兩個(gè)因子的引入是不可能完成的，因此，在建立有效的撥款模式時(shí)就要考慮影響高校成本發(fā)生的各種因素，甚至也可以包括一些未來發(fā)展的因素。組成高校的主要群體是教職工、學(xué)生等，因此，在反映高校成本時(shí)就要考慮如學(xué)生人數(shù)、教職工人數(shù)、學(xué)生與教職工人數(shù)比等因子。為了提高高校的教學(xué)水平，也可以在撥款中適當(dāng)考慮高校的教學(xué)評(píng)估，并將教學(xué)評(píng)估結(jié)果作為一個(gè)參考因子引入撥款模式中。

第三，撥款模式需要起到導(dǎo)向性的作用。高校的主要任務(wù)是教學(xué)和科研，在高校財(cái)政撥款過程中就應(yīng)該對(duì)這些部門有所側(cè)重，對(duì)于高校教學(xué)而言，可以通過教學(xué)評(píng)價(jià)來體現(xiàn)。而在科研方面，現(xiàn)在國家相關(guān)部門主要是通過專項(xiàng)撥款的方式來撥付，但是在具體的撥付實(shí)施過程中很少有規(guī)定說根據(jù)什么來撥款，只是提到“211”、“985”工程這些大的方面，雖然說這些高校拿到了這些錢，但對(duì)于這些錢具體用于哪方面或者說需要通過哪些方面的努力來取得更多的撥款額還是比較模糊的。因此，在專項(xiàng)撥款這方面，可以考慮具體根據(jù)哪些因素來撥付，比如說國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室的數(shù)目、兩院院士的人數(shù)、科研人員的數(shù)目，通過這些因子的具體說明，可以很好地引導(dǎo)高校在這些方面進(jìn)行努力，使高校得到的這些撥款能用在刀刃上，切實(shí)提高專項(xiàng)撥款的使用效率，突出“專”。

此外，在擁有一個(gè)較為合理和透明的撥款模式后，在撥款額具體分配過程中，還要加強(qiáng)監(jiān)督和管理，所以在高校和政府相關(guān)部門之間建立一個(gè)中介組織和機(jī)構(gòu)也是有很大必要的。這種做法在英國取得了很大的成功，也被其他國家紛紛借鑒。撥款中介設(shè)立以后高校財(cái)政撥款不直接由政府相關(guān)部門撥給學(xué)校，而是由中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行相對(duì)獨(dú)立的運(yùn)作。當(dāng)然，我國的撥款中介組織應(yīng)該體現(xiàn)出自己的特點(diǎn)：它隸屬于教育行政部門，但又具有較大的獨(dú)立性；其成員由政界、商界、學(xué)界等人士組成；主要職責(zé)是為政府制訂高校整體財(cái)政計(jì)劃，密切結(jié)合評(píng)估結(jié)果和高校各項(xiàng)產(chǎn)出，確保經(jīng)費(fèi)使用效率。同時(shí)，政府對(duì)中介機(jī)構(gòu)有一定的指導(dǎo)作用，接受政府部門和社會(huì)的監(jiān)督。這樣，通過相對(duì)獨(dú)立的高等教育撥款中介機(jī)構(gòu)能使政府行政部門由原來對(duì)高校的直接行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉咭龑?dǎo)為主，經(jīng)費(fèi)調(diào)節(jié)為輔的宏觀調(diào)控管理，從而改變以往高等教育依附于教育部門的地位，使高等學(xué)校盡快成為能夠適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和面向社會(huì)依法自主辦學(xué)的法人實(shí)體。

綜合上述分析后，本文認(rèn)為，我國高校財(cái)政撥款可以采用“基本撥款加專項(xiàng)撥款”的模式。基本撥款主要滿足各高校的日常開支，維持高校基本運(yùn)營，根據(jù)各高校各項(xiàng)成本的發(fā)生進(jìn)行撥付，專項(xiàng)撥款根據(jù)國家的需要，確定各項(xiàng)因子進(jìn)行撥付，起到良好的引導(dǎo)作用，不斷促進(jìn)我國高等教育的發(fā)展。

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[責(zé)任編輯 杜 娟]