試論公辦應(yīng)用型本科院校章程的內(nèi)容

摘 要：隨著事業(yè)單位改革和建立現(xiàn)代大學(xué)制度的實(shí)踐，制定和完善大學(xué)章程成為高等院校面臨的重大課題。在分析大學(xué)章程承載的功能基礎(chǔ)上，力圖厘清大學(xué)章程的內(nèi)容，并結(jié)合公辦應(yīng)用型本科院校的特點(diǎn)，針對(duì)當(dāng)前大學(xué)章程制定中存在的問題，對(duì)公辦應(yīng)用型本科院校大學(xué)章程的內(nèi)容提出了探索性建議。

關(guān)鍵詞：大學(xué)章程；內(nèi)容；應(yīng)用型

中圖分類號(hào)：G64 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）35-0158-03

大學(xué)章程是大學(xué)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)依據(jù)國家法律法規(guī)、尊重大學(xué)特性制定出來的大學(xué)的基本法。大學(xué)章程上承國家法律法規(guī)，下啟內(nèi)部各項(xiàng)規(guī)章制度，是現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)制度現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。

近年來，國家通過一系列法規(guī)政策明確了制定章程并依據(jù)章程自主管理是學(xué)校的法定權(quán)利，并從建立現(xiàn)代大學(xué)制度和事業(yè)單位改革等不同角度要求加強(qiáng)學(xué)校章程建設(shè)。2012年1月1 日正式施行的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》首次全面規(guī)范了我國高校章程制定的原則、內(nèi)容、程序以及章程的核準(zhǔn)、監(jiān)督與執(zhí)行機(jī)制，對(duì)建設(shè)中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度具有重要的意義。

在我國本科院校中，地方本科院校約占 90%[1]，其中新建地方本科院校已接近全國普通高校總數(shù)的 1/4。一些地方院校經(jīng)過多年實(shí)踐，確定了“差異”競爭“、錯(cuò)位”發(fā)展的應(yīng)用型辦學(xué)的科學(xué)定位[2]，并取得了一定效果。公辦應(yīng)用型本科院校如何因應(yīng)現(xiàn)代大學(xué)制度的建立和事業(yè)單位改革的歷史變革，制定符合自身特色的大學(xué)章程，成為事關(guān)我國建立現(xiàn)代大學(xué)制度和事業(yè)單位改革的一個(gè)重大問題。

一、大學(xué)章程承載的功能與大學(xué)章程的內(nèi)容

因應(yīng)依法治校、事業(yè)單位改革和建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的任務(wù)，作為現(xiàn)代大學(xué)制度的載體，我國大學(xué)章程承載了以下功能：

1.確立、彰顯大學(xué)獨(dú)立法人地位，奠定大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由的基礎(chǔ)

大學(xué)首先是一個(gè)學(xué)術(shù)組織，追求真理、發(fā)展學(xué)術(shù)研究是大學(xué)的本質(zhì)屬性。因而，建立和完善現(xiàn)代大學(xué)制度必須新遵循大學(xué)的內(nèi)在邏輯，堅(jiān)持學(xué)術(shù)自由、大學(xué)自治等傳統(tǒng)價(jià)值觀[3]。

學(xué)術(shù)自由是大學(xué)追求真理的前提條件，只有擁有學(xué)術(shù)自由和更多的自主權(quán)，大學(xué)才能進(jìn)行大跨度多功能的教學(xué)和科研活動(dòng)，創(chuàng)造出適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的學(xué)術(shù)成果。而大學(xué)自治則是學(xué)術(shù)自由的保障，是永葆大學(xué)傳播真理、發(fā)展真理活力的保障。

在我國，大學(xué)自治集中地表現(xiàn)為高校辦學(xué)自主權(quán)。然而，長期以來，我國大學(xué)在一定程度上成了政府的附屬機(jī)構(gòu)，幾乎沒有辦學(xué)自主權(quán)。隨著高等教育改革的逐漸深入，雖然相關(guān)法規(guī)已明確了大學(xué)作為獨(dú)立法人的法律地位，但由于缺乏制度支撐，很多高校自主性不明顯。

法人地位需要法人制度支撐，大學(xué)章程中關(guān)于大學(xué)的辦學(xué)理念、辦學(xué)目的等重要事項(xiàng)的規(guī)定，以及針對(duì)一些重要事務(wù)做出的長期性和規(guī)范性安排，都是大學(xué)獨(dú)立法人地位的體現(xiàn)。通過制定大學(xué)章程，界定政府、社會(huì)和高校的權(quán)利和義務(wù)，是落實(shí)大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)，彰顯大學(xué)獨(dú)立法人地位的需要。

2.大學(xué)章程是界定相關(guān)主體法律關(guān)系的依據(jù)

大學(xué)既是一個(gè)頂學(xué)術(shù)組織，又是一個(gè)資源依賴型組織。二戰(zhàn)以來歷次高等教育大變革的推動(dòng)者都是來自于大學(xué)外部，而產(chǎn)業(yè)界往往擁有較大的話語權(quán)[3]。這說明大學(xué)變革的根本動(dòng)力在于獲取外部資源、實(shí)現(xiàn)組織持續(xù)生存，這也是大學(xué)治理結(jié)構(gòu)變革的主要原因。我國完善現(xiàn)代大學(xué)制度也必須重視社會(huì)環(huán)境、重視與社會(huì)的互動(dòng)。為更好地與外界進(jìn)行人才、物質(zhì)、信息的交換，我國大學(xué)必須建立既符合大學(xué)自身發(fā)展邏輯又能適應(yīng)環(huán)境要求的制度結(jié)構(gòu)。

在我國，高等教育實(shí)行政府宏觀管理、社會(huì)積極參與、高校自主辦學(xué)的制度，因而政府、社會(huì)及高校自身是辦學(xué)的三大主體。作為大學(xué)自治制度的載體，大學(xué)章程要明確三大主體之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系，發(fā)揮大學(xué)外部制度與自治制度紐帶的作用，引導(dǎo)社會(huì)參與大學(xué)事務(wù)管理。

一方面，大學(xué)章程要明確大學(xué)與政府之間的關(guān)系。通過明確明確大學(xué)與政府之間的關(guān)系既可以保證大學(xué)不被政府過度干預(yù)又能獲得政府有效支持。另一方面，大學(xué)章程要明確大學(xué)與社會(huì)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。此外，大學(xué)章程還必須具有回應(yīng)社會(huì)、學(xué)生及其家長對(duì)教育的需求的作用。因而，現(xiàn)代意義上的大學(xué)章程應(yīng)為社會(huì)參與大學(xué)事務(wù)提供制度依據(jù)，對(duì)社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人參與大學(xué)事務(wù)的途徑和方式予以明確，使大學(xué)在維持自身運(yùn)作秩序的同時(shí)開展與社會(huì)的正常交流與溝通，使大學(xué)成為國家的大學(xué)、社會(huì)的大學(xué)。

3.大學(xué)章程承載了建構(gòu)大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的功能

我國公立高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長管理、教授治學(xué)、民主管理”，這一治理結(jié)構(gòu)只是提供了一個(gè)制度框架而缺乏運(yùn)作機(jī)制的規(guī)定，各大學(xué)可以結(jié)合各自的特點(diǎn)，通過制定大學(xué)章程對(duì)大學(xué)決策、行政、學(xué)術(shù)權(quán)力的分配和運(yùn)行作出制度安排，形成大學(xué)利益相關(guān)群體及各決策主體之間相互作用的游戲規(guī)則。

二、現(xiàn)有部分大學(xué)章程內(nèi)容存在的問題

隨著對(duì)于大學(xué)章程實(shí)踐的深入，一些問題開始顯現(xiàn)。從從內(nèi)容方面來看，我國很多高校制定大學(xué)章程主要存在以下問題。

1.毫無自身特色，與相關(guān)法律規(guī)章機(jī)械結(jié)合

目前，我國公立大學(xué)章程基本上都是在學(xué)校運(yùn)行多年后以補(bǔ)辦的方式制定的，目的是滿足國家法律的規(guī)定和國家教育行政部門的要求。從內(nèi)容上看，很多大學(xué)章程的內(nèi)容基本是參照，甚至是照搬相關(guān)法規(guī)的內(nèi)容，沒有對(duì)自身的辦學(xué)思想、辦學(xué)目標(biāo)以及運(yùn)行管理機(jī)制進(jìn)行適當(dāng)闡述，更沒有體現(xiàn)出學(xué)校自身優(yōu)良的辦學(xué)傳統(tǒng)和特色，內(nèi)容表述空泛，運(yùn)行機(jī)制缺位，沒有針對(duì)性和可操作性。這就使得很多大學(xué)章程成為一紙空文，沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

2.內(nèi)部管理職、權(quán)、責(zé)界定模糊

首先是關(guān)于黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。通過在對(duì)國內(nèi)大學(xué)章程的研究，我們發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)大學(xué)章程只是照搬了國家法律的規(guī)定，并沒有對(duì)大學(xué)黨委的主要職權(quán)和職責(zé)以及校長，各副校長的主要職權(quán)和職責(zé)及其行使職權(quán)、履行職責(zé)的機(jī)制做出詳細(xì)的條款規(guī)定[4]。

其次是關(guān)于學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力。學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力是大學(xué)內(nèi)部除決策權(quán)力外最主要的權(quán)力。大多數(shù)學(xué)校在制定大學(xué)章程時(shí)卻沒有明確學(xué)術(shù)權(quán)力的地位，也缺乏使行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力相互協(xié)調(diào)、充分發(fā)揮作用的制度性規(guī)定。

再次是關(guān)于校、院兩級(jí)管理的關(guān)系。校、院兩級(jí)管理體制在我國高等院校比較普遍，部分大學(xué)章程對(duì)于校、院兩級(jí)管理的關(guān)系規(guī)定不明確，沒有具體的劃分學(xué)校與院系之間行政、學(xué)術(shù)、財(cái)政以及人事權(quán)力范圍和職責(zé)等，學(xué)院一級(jí)的主體地位得不到發(fā)揮。

最后是師生員工的權(quán)利和義務(wù)。有的大學(xué)章程沒有根據(jù)相關(guān)國家法律結(jié)合本校實(shí)際在章程中對(duì)教師和學(xué)生的權(quán)利及義務(wù)關(guān)系做出明確規(guī)定，這使高校在處理與高校教師和學(xué)生的糾紛時(shí)無法可依。

3.程序內(nèi)容匱乏

作為大學(xué)的最高組織性規(guī)范，部分大學(xué)章程在程序方面的規(guī)定非常粗略，如缺乏對(duì)權(quán)力的行使規(guī)則的規(guī)范，對(duì)章程的修改程序僅在附則條款中進(jìn)行簡要說明。大學(xué)章程中程序性條款的匱乏，在一定程度上會(huì)影響章程的權(quán)威性和其基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮。

這些問題是包括應(yīng)用型本科院校在內(nèi)的公辦本科院校所面臨的問題。以下筆者擬結(jié)合公辦應(yīng)用型本科院校的特點(diǎn)和大學(xué)章程內(nèi)容存在的問題，對(duì)如何確定公辦應(yīng)用型本科院校章程內(nèi)容提出來應(yīng)的對(duì)策。

三、應(yīng)用型公辦本科大學(xué)章程的基本內(nèi)容

我國相關(guān)法律、法規(guī)對(duì)法人的必備條件做了規(guī)定，基于合法性原則，并結(jié)合應(yīng)用型本科院校的特點(diǎn)，筆者認(rèn)為以下內(nèi)容在應(yīng)用型本科院校大學(xué)章程中作出規(guī)范。

1.確立大學(xué)的目標(biāo)，闡明大學(xué)奮斗的方向

筆者認(rèn)為，國外許多著名大學(xué)之所以能成為延續(xù)幾百年的常青樹，與其學(xué)校章程中對(duì)目標(biāo)與愿景的規(guī)定有密切關(guān)系。因而，無論大學(xué)章程的第一部分是通則還是前言抑或?qū)а?，在第一部分中都?yīng)表明該大學(xué)的奮斗目標(biāo)。如《吉林大學(xué)章程》規(guī)定，學(xué)?！耙宰非笳胬怼⑴嘤瞬?、研究學(xué)術(shù)、傳承文明、服務(wù)社會(huì)、造福人類為己任，致力于建設(shè)高水平研究型大學(xué)，將學(xué)校建成國家高質(zhì)量人才培養(yǎng)、高水平科學(xué)研究和成果轉(zhuǎn)化、高層次決策咨詢的重要基地”[5]。

應(yīng)用型公辦本科大學(xué)在制定章程過程中，應(yīng)積極借鑒國外著名大學(xué)章程在辦學(xué)宗旨規(guī)范方面的經(jīng)驗(yàn)。章程中關(guān)于辦學(xué)宗旨的規(guī)定，既要結(jié)合實(shí)際，又要彰顯特色；既反映國家要求，又顯示學(xué)校內(nèi)涵。

具體而言，公辦應(yīng)用型大學(xué)應(yīng)從目標(biāo)、類型、層次、學(xué)科專業(yè)、服務(wù)五個(gè)方面進(jìn)行科學(xué)定位，突出自己的辦學(xué)特點(diǎn)，突出應(yīng)用性，形成有別于其他類型院校的特色。

2.大學(xué)的組織機(jī)構(gòu)和管理機(jī)制

大學(xué)組織機(jī)構(gòu)和管理機(jī)制是學(xué)校設(shè)立的管理機(jī)構(gòu)及其職能的總稱，包括學(xué)術(shù)單位和行政單位的設(shè)置以及有關(guān)的人事安排。

學(xué)校內(nèi)部管理體制是事關(guān)學(xué)校的權(quán)力劃分與運(yùn)作的重大問題，是大學(xué)章程的重要內(nèi)容之一。我國應(yīng)用型公辦本科大學(xué)在制定章程過程中對(duì)此要引起重視。借鑒國內(nèi)、外的經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)用型公辦本科大學(xué)大學(xué)章程在內(nèi)部管理體制方面應(yīng)規(guī)定如下內(nèi)容：

（1）黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。我國應(yīng)用型公辦本科大學(xué)章程應(yīng)明確規(guī)定學(xué)校黨委會(huì)、校長辦公會(huì)及黨委書記、校長在學(xué)校發(fā)展與管理中的職責(zé)、權(quán)限、及權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范。

（2）校、院兩級(jí)管理體制。對(duì)于公辦應(yīng)用型本科院校而言，大力推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研合作教育和實(shí)踐教學(xué)體系，是構(gòu)建應(yīng)用型大學(xué)、培養(yǎng)應(yīng)用型人才的必由之路。因而，公辦應(yīng)用型本科院校應(yīng)通過章程明確界定校、院的職權(quán)范圍，特別是在國有資產(chǎn)的管理、運(yùn)營方面要擴(kuò)大學(xué)院自主管理的領(lǐng)域和范圍，明確其職責(zé)、權(quán)限，充分發(fā)揮學(xué)院積極性。

（3）學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的職責(zé)與權(quán)限。教授治學(xué)、學(xué)術(shù)自由是大學(xué)的內(nèi)在需求，教授治學(xué)是通過各種學(xué)術(shù)組織的建立和運(yùn)行來實(shí)現(xiàn)的。因此，學(xué)校章程應(yīng)規(guī)定學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)位委員會(huì)、職稱評(píng)定委員會(huì)等各種學(xué)術(shù)組織的組成、職責(zé)、權(quán)限及權(quán)力行使規(guī)范，充分發(fā)揮各種學(xué)術(shù)組織在學(xué)校發(fā)展中的重要作用。

（4）行政職能部門的職責(zé)與權(quán)限。學(xué)校行政職能部門承擔(dān)著學(xué)校繁重的日常行政工作，在學(xué)校發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用。通過章程規(guī)范，要保證行政職能部門工作到位而不越位，充分發(fā)揮其管理和服務(wù)的職能。

此外，這部分還應(yīng)包括學(xué)校重大事項(xiàng)的決策程序和方式、教職工代表大會(huì)的職責(zé)和權(quán)限、學(xué)生代表大會(huì)的職責(zé)和權(quán)限等。

3.大學(xué)的財(cái)務(wù)、經(jīng)費(fèi)管理

大學(xué)的運(yùn)行離不開經(jīng)費(fèi)的支持，學(xué)校有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源，是設(shè)立及取得法人資格的基本條件。因而，大學(xué)章程中首先應(yīng)明確學(xué)校日常辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的來源及籌集方式，其次要對(duì)經(jīng)費(fèi)的使用和管理做出規(guī)定；尤為重要是，章程中應(yīng)載明學(xué)校經(jīng)費(fèi)特別是大額資金的審批程序和開支范圍，既要保證經(jīng)費(fèi)使用的公開、合理，又要保證效率。

4.大學(xué)教職員工的權(quán)利和義務(wù)

學(xué)校教職員工是學(xué)校組織中的重要主體，如何尊重和保障他們的權(quán)利，是大學(xué)章程需要解決的問題。為此，在章程中應(yīng)明確教職工、特別是教師在學(xué)校發(fā)展中的重要地位，保障教師的合法權(quán)益，調(diào)動(dòng)教師人才培養(yǎng)、學(xué)術(shù)研究的積極性、創(chuàng)造性。如明確規(guī)定教師獲得公平評(píng)價(jià)與發(fā)展機(jī)會(huì)的權(quán)利，對(duì)學(xué)校改革、建設(shè)及關(guān)涉自身利益重大事項(xiàng)的知情權(quán)及參與學(xué)校管理的權(quán)利等。

5.學(xué)生和校友的權(quán)利和義務(wù)

大學(xué)如何保障學(xué)生的權(quán)利，讓學(xué)生充分享有學(xué)習(xí)知識(shí)、自我發(fā)展的空間，同時(shí)又能夠?yàn)閷W(xué)校的發(fā)展獻(xiàn)言獻(xiàn)策，自覺維護(hù)學(xué)校的利益，使學(xué)生能夠建立起對(duì)大學(xué)的認(rèn)同感和歸屬感，是每所大學(xué)在進(jìn)行學(xué)生管理時(shí)都必然會(huì)面臨的問題。

從法律地位來看，學(xué)生是在依法成立的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)中取得學(xué)籍，并在其中接受教育的公民。作為法律關(guān)系的主體，學(xué)生依法享有權(quán)利，學(xué)校在保障學(xué)生權(quán)利方面負(fù)有重要職責(zé)。借鑒國內(nèi)、外的經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)用型公辦本科大學(xué)大學(xué)章程中應(yīng)保障和落實(shí)《教育法》等法律賦予學(xué)生的合法權(quán)益，特別是在章程中應(yīng)重視關(guān)于學(xué)生在產(chǎn)業(yè)實(shí)習(xí)、實(shí)踐中權(quán)益救濟(jì)制度的規(guī)定。同時(shí)，大學(xué)章程應(yīng)重視對(duì)校友權(quán)益的規(guī)定，鼓勵(lì)和吸引校友參與學(xué)校的發(fā)展與建設(shè)。

6.社會(huì)服務(wù)與外部關(guān)系

社會(huì)服務(wù)是現(xiàn)代大學(xué)的重要職能?，F(xiàn)階段，作為一個(gè)日益開放的組織，大學(xué)與外部的聯(lián)系越來越密切。如何促進(jìn)大學(xué)與外部組織之間形成和諧、良性、互動(dòng)的關(guān)系，成為應(yīng)用型本科大學(xué)章程承載的一項(xiàng)主要任務(wù)。為加強(qiáng)學(xué)校與社會(huì)的聯(lián)系，促進(jìn)學(xué)校與政府及社會(huì)各方面關(guān)系的處理，國外有些大學(xué)的章程規(guī)定有關(guān)政府官員為學(xué)校的當(dāng)然委員，并任命一名官員專門負(fù)責(zé)處理學(xué)區(qū)和州政府的關(guān)系。借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，我國公辦應(yīng)用型本科大學(xué)大學(xué)章程應(yīng)重視學(xué)校社會(huì)服務(wù)與外部關(guān)系的規(guī)定，明確學(xué)校開展社會(huì)服務(wù)的方式與渠道，構(gòu)建校外合作教育體系，積極為社會(huì)及社區(qū)的發(fā)展貢獻(xiàn)力量。同時(shí)，積極利用外部組織的優(yōu)勢促進(jìn)學(xué)校的發(fā)展，特別是重視關(guān)于政府與學(xué)校關(guān)系的規(guī)定，保證高校成為面向社會(huì)依法自主辦學(xué)的實(shí)體。

7.章程修改程序

大學(xué)章程是是學(xué)校的“基本法”，這決定了其具有較大的穩(wěn)定性。因而，基于程序正義原則，在公辦應(yīng)用型本科院校章程中應(yīng)對(duì)它的修改程序做出規(guī)范。另外，在大學(xué)章程中，學(xué)?？筛鶕?jù)自己的實(shí)際，規(guī)定一些有鮮明個(gè)性和特色的內(nèi)容，如學(xué)校的標(biāo)識(shí)、校訓(xùn)、校旗、校歌、成立紀(jì)念日等。

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[責(zé)任編輯 杜 娟]