澳門的社團組織治理評析

摘 要：澳門社團組織的形成有其深刻的政治、歷史、經濟、文化原因。在澳門400多年的發展歷史中，社團充當了葡人政府與華人交流的橋梁，澳門回歸后，社團進一步繁榮，充當特區政府與市民交流的橋梁。目前發展仍然存在一些問題，解決這些問題有必要立足未來籌劃澳門的社團政治發展，加強社團立法。

關鍵詞：社團；社團政治；澳門；治理

中圖分類號：C916.2 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）35-0238-03

澳門的社團政治是其一張靚麗的名片，也是澳門注定要成為世界矚目的特別行政區域的重要因素之一。目前，澳門全區土地面積32.8平方公里，全區人口552 300人；就這樣一個小地方，沉淀著中西交往的400多年歷史。目前，澳門正式注冊的社團有2 400多個，平均每200多人就有一個社團。澳門回歸后，在一國兩制、澳人治澳，高度自治的全新歷史時期，澳門人當家作主，迎來了數百年來最為充分的自由人權張揚時代。澳門的社團也在這樣的歷史背景下取得更為健康的發展，社團政治已經成為澳門政府管理社會的重要政治基石之一。

一、澳門社團政治形成的原因

1.歷史原因。澳門這塊土地的曾經殖民者——葡萄牙王國，作為人類現代化歷史上第一批崛起的大國——通過商業貿易崛起的大國，在缺乏現代工業體系支撐的情況下，很快垮下去，并逐步淡出了世界大國的俱樂部。這個滄桑變化使其在治理澳門的過程中，采取的不是積極擴張的政策，而是采取穩定壓倒一切的政策。貫徹這個治澳政策的首選就是放手澳門社團的發展、繁衍，最終造成一個龐大的社團群體。這樣，世界各大國要想染指這塊風水寶地，很難找到能夠代理自己發揮足夠政治影響的政治力量，于是澳葡政府就可高枕無憂的統治到這塊寶地。殖民統治者的這種歷史心態，給澳門社團的繁衍發展提供天然政治支持。此外，中國幫會歷史傳統在葡人治理澳門的歷史中并沒有消失。反而成為華人與葡人“過招”的重要組織依靠。這樣，形形色色的社團存在，使生存在葡人統治下的華人通過集體的力量來維護自己的權益，而葡人在治理澳門的過程中也逐步形成與這些社團打交道而來治理澳門的傳統，避免了直接與華人打交道給殖民政府帶來很多地麻煩。這樣一種歷史格局的形成，也催生了澳門龐大的“社團叢林”的形成。

2.政治原因。為了低成本、便捷管理澳門，澳葡政府通過放任社團的發展，造成澳門各種社會力量高度分化，一個社團很難發展起數萬人的規模來，能有數千上萬人的社團，那已經是澳門社團的“藍鯨”了。不同的社團有不同的利益訴求，社團之間很難大規模聯合起來。這樣，葡人很容易解決了華人與澳葡政府的大規模沖突問題，有效地保證了澳門政治的穩定。這種治理思維和實際社會組織架構，使得很難在大范圍內形成與澳葡政府對抗的社會力量，而且名目繁多的社團也很難大規模聯合起來，即使要進行聯合，澳葡政府也很容易分化這種聯合。所以，葡人出于政治統治方便易行的考慮，使澳門的社團得以成長壯大，最終形成澳門獨具特色的社團政治。這種政治是發展協商民主的天然土壤，也是構筑和諧政治的重要先決條件。所以，我們縱覽澳門400多年的歷史，華人與葡人有沖突，但始終沒有發生世界上其他殖民地那樣的政治革命。筆者認為，社團政治是造成這一歷史結局的重要因素之一。

3.經濟原因。社團政治不同于政黨政治之處在于，政黨政治是政治領域的“奢侈”消費品，推行政黨政治需要雄厚的財力支持，現代的政黨就是一個吃錢的“權力怪獸”。所以對于澳葡政府來說，彈丸之地、財力不足，何談消費政治奢侈品——政黨政治？社團政治就成為首選的政治模式。因為，社團政治的特殊優勢在于其運行成本低，社團的運行成本大多被民間“消費”。對于那些數量有限的官方社團，政府承擔的運行成本與實行政黨政治比較而言，很少或可忽略不計。但政黨一旦運行起來，不但要吃掉大量民間的財富，政府公共財政也是其吞噬的絕佳對象。所以澳葡政府在澳門選擇社團政治治理澳門有其深刻的政治經濟算術成分。此外，通過選擇社團政治來治理澳門，澳葡政府獲得了最大的收益，政治的運行成本“大頭”被民間承擔，殖民當局只承擔了最低限度的政治成本，這種選擇造就了澳葡時代的澳門政治治理的獨特模式——“超大社會的存在和小政府共存”的這樣一種理想的政治模式。

二、澳門社團政治的現狀及存在的問題

1.澳門社團政治的現狀。澳門的社團種類繁多，簡直是一個活生生的社團博物館。這些社團功能各異，在澳門社會正常運轉中發揮著各自的功用。特別是在澳門回歸以來，社團在政治生活中的地位越來越高，不少社團的成員出任政府官員、擔任議員等，社團在澳門社會生活中的影響力與日俱增。特別是在涉及諸多民生問題方面，社團的存在一方面自己解決了不少民生問題，另一方面代表社團成員與政府交涉，通過影響政府決策來保護成員的訴求，這就大大的提高了澳門特區執政為民的驅動力。此外，社團政治也是保證目前澳門政治穩定的重要政治基石。但澳門回歸以來，特別是最近5年來，受香港政黨政治的“毒化”，澳門一些社團的“攻擊性”越來越突出，社團之間的“非正常”競爭關系日益明顯。特別是一些年輕人占主體的社團，很容易受到香港有關政黨的影響而做出一些對澳門穩定發展、持久繁榮不利的舉動。這種苗頭的出現，對澳門的社團政治造成嚴峻的考驗和挑戰。

2.澳門社團政治存在的問題。第一，澳門政府對龐大的社團的管理有待進一步提高。對于澳門社團總數目的確切數字，筆者花了很大的功夫去求證，但還是無功而返。原因在于不同途徑所獲取的數據有較大的差距，就此點而言，說明我們特區政府對社團的管理存在漏洞，造成不少社團運行多年還沒有納入政府的管理視野，這給社會治理留下不少隱患。此外政府職能部門對龐大社團的日常管理、引導也存在不少問題，這就造成一些社團稍微受到香港那邊的蠱惑就上街游行或聚眾示威，擾亂澳門社會的寧靜。究其原因，這些問題的存在，不是澳門社團多造成的，而是由于澳門政府的職能部門對社團的管理能力有限。筆者建議澳門政府可以借鑒中國內地的統戰模式，構建澳門自己的強有力的社團管理模式，為澳門未來的持久繁榮打下一個良好的管理制度基礎。第二，澳門社團自身發展過程中，有待完善自我規范制度。澳門社團發展過程中，由于缺乏來自政府的指導、引導，不少社團低水準設立、低水準運行，內部缺乏規范的社團管理制度的社團不在少數。這些問題的存在，嚴重制約澳門社團的整體發展和參與社會治理的水準。有些缺乏內部規則約束的社團在一些特殊情況下很可能步入與澳門社會發展背道而馳的境地。所以政府有限度的介入社團的建設還是很有必要，特定情況下，政府的職能部門應該能夠給社團的規范化發展提供必要的幫助。第三，社團之間的相互溝通、學習有待進一步加強。澳門社團繁多，但社團間有效的溝通渠道十分有限，有些社團甚至患有“自閉癥”。這種自我封閉的狀況的出現除了社團自身的原因之外，很可能與政府對社團的管理模式有關系。為此，筆者設想，如果政府能夠給澳門全體社團之間的交流提供一個公共平臺，讓所有的社團都可以在這個場所交流活動，在這個平臺上表達自己的訴求、愿望，以及對政府的態度。而媒體通過這個場所集中全面獲取社團的動態并進一步進行報道，這樣是否可以避免社團大量上街游行而給公共事務造成大量麻煩？目前，社團之間交流不暢，社團的活動往往是社團負責人決定后帶領成員上街游行之類的訴求表達。如果全澳門社團之間有一個良好的交流、溝通，我想社團在做出自己的決定的時候會更為理性。這對澳門的長治久安和興旺繁榮是有巨大的幫助的。

三、澳門社團政治的未來發展的思考

1.加強社團立法，規范社團發展，保證澳門堅定不移的走社團政治的道路。澳門作為人類歷史上一個典范的社團社會，但政府在相關方面的立法卻顯不足。面向未來，筆者認為澳門政府要立足于澳門基本法的基礎上，開展全面的社團立法。首先、會同中央政府，適當修改基本法，在基本法中把“澳門實施社團政治治理”這一表述，作為澳門未來政治發展的基本制度定下來，避免澳門未來發展中誤入政黨制度的泥潭而不能自拔。其次、制定澳門的社團憲章，規范社團的設立、運轉，嚴格確立政府對社團管理范圍。通過此法，保證澳門的社團是獨立的部門法規范的范圍內運轉，避免政府干預太多或忽視對社團的管理。從目前來看，政府顯然忽視了對不少社團的管理，立法應該把政府的這個管理職能進一步明確。

2.政府職能部門要提高社團管理能力，以適應社團政治現代化的未來。對于澳門政府管理社團的職能部門來說，在澳門回歸祖國以來，領導社團在保持特別行政區穩定發展方面，做出了巨大的貢獻。但面向未來，特別是橫琴特區的全面運行在即，澳門經濟、社會結構發生空前變化的未來。在筆者來看，特區職能部門有必要在這方面做好管理方案和相關的一些緊急預案。因為隨著澳門特別行政區的進一步擴大，澳門會遇到回歸以來最為沉重的外來政治勢力的干預，境外利益團體為了保護自己在澳的利益，會設立新的社團來維護自己的利益，或者通過對澳門現有一些社團施加影響來維護自己的利益。在一些特殊情況下，他們甚至會挑動一些社團來與澳門特別行政區政府對抗，或者他們通過操控澳門的一些社團來做一些有損我們國家或中央政府的事。如此等等的問題在澳門未來的發展中都會出現。為此做好澳門社團面向未來的發展的行政管理規劃已經成為澳門特別行政區政府相關職能部門必須面對的一個重大問題。

3.推動社團的重組或聯合，提高社團的運轉效率。澳門特別行政區社團數目龐大，這給政府管理社團帶來沉重的壓力，同時，數目繁多的社團，造成不少社團職能重復、重疊等問題，嚴重影響了社團的高效運轉，進而影響政府職能部門對之的監管。某些方面甚至造成不必要的混亂，特別是在澳門回歸祖國以來，社團發展速度空前加快，這體現了“澳人治澳、高度自治”政治原則在澳門的實現，但同時造成社團發展的盲目性很大。社團性質、功能、定位等的重疊，造成對有限社會資源的重復浪費而相近社團之間的某些惡性競爭問題的出現則有悖澳門社會的和諧演化的傳統。這種狀況，一方面不利于澳門特區社團政治的健康發展，另一方面也不利于社團有效維護自己會員的利益和政治訴求。筆者認為，澳門特別行政區政府的有關職能部門有必要制定一個科學的社團發展規劃，指導澳門社團的發展。

4.改革政府職能，為社團在澳門社會治理中發揮更大的效用讓路。在政府與社團關系的定位方面，澳門前特首何厚鏵在《2008年澳門施政報告》中有一個科學的闡述：“特區政府要求各部門，更加合理地厘清政府與社團之間的合作關系與分工邊界。凡是該由政府做的，政府將全力以赴；凡是民間可以做的更好的，主動交由民間承擔；凡有需要政府民間協力的，各方則合作聯動。政府將進一步加強對社團的支持和協助，同時，亦期望和鼓勵社團與時并進、提升素質、優化服務”。前特首的這一闡述對于澳門政府與社團關系的界定顯然是準確的，是一個高屋建瓴的政治見解。但實踐中，澳門政府執行的還有諸多缺陷。據立法會議員陳明金先生的調研顯示，“澳門回歸以來，公務員隊伍快速膨脹，1999年是17 239人，到2010年9月，達到22 777人，這還不包括額外以‘包工合同’等聘請的人員，凈增幅超過32%。澳門有55萬人口，平均24位市民就有1名公務員，遠遠超過許多國家和地區。”公務員隊伍的膨脹造成政府權力的擴張，這無形中把社團發展的空間給壓縮掉了，造成社團發展不良。此外，政府的膨脹造成財政收入被大量消耗，2011年的政府預算消耗達到110億。為此，在澳門建立小政府、大社會的戰略推進還需澳門特別行政區政府進一步努力。

5.建立科學的社團參政制度，提高社團的參政議政能力。在澳門，社團設立手續十分簡單，這是澳門社團快速發展壯大的關鍵，也是市民結社權的得到保障的充分體現。但澳門社團的參政議政渠道一直不暢通，這就造成社團對政府公權的監督力度一直不能有效地顯現出來。為此，面向未來，澳門特別行政區政府應該把建立科學的社團參政制度列入自己的施政日程，推動規范的社團參政法律制度體系盡早確立。此外，政府職能部門和有關媒體應該加大對市民的引導、宣傳力度，提高市民的參政意識和政治素質，為社團參政議政能力的提升培育“肥沃的社會土壤”。最后，在澳門的學校教育中，要加大社團政治教育，激發廣大青少年的社團政治熱情，推動澳門的社團政治在未來的健康發展。目前，澳門社團的中堅力量是50后、60后、70后、80后的人參與比較少，90后的人更少關注政治。這是澳門社團發展中要關注的一個重要問題。所以，澳門特別行政區政府要立足未來，為澳門社團政治的發展做戰略籌劃。

參考文獻：

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[責任編輯 仲 琪]