中國防災減災穩定增長的投入機制和政策研究

摘 要：建立逐年穩定增長的防災減災投入機制不僅會從根本上改變當前中國防災減災投入不足的局面，同時會促進社會各個層面積極探索新機制和新模式，尋找不斷完善符合中國防災減災特點和規律的支持策略，實現防災減災投入水平和使用效率的大幅提高。建立逐年穩定增長的投入機制，調整投入重點，由注重減災、救災向注重災害發生前的預警系統、災害發生中的救援系統、災害發生后重建系統的整體布局、合理配置轉變，將是中國防災減災未來任重而道遠的任務。

關鍵詞：防災減災；穩定增長；投入機制

中圖分類號：X4 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）35-0241-03

《國家綜合防災減災規劃（2011—2015年）》明確指出，要不斷完善中國防災減災資金投入機制，拓寬資金投入渠道，加大防災減災基礎設施建設、重大工程建設、科學研究、技術開發、科普宣傳和教育培訓的經費投入。

要實現國家防災減災規劃目標，必須建立和完善國家防災減災投入穩定增長的機制并持續加大投入力度，按照總量持續增加、比例穩步提高的要求，不斷增加防災減災投入；中央和地方政府包括縣級以上地方財政每年對防災減災的總投入增長幅度要適度高于其財政經常性收入增長幅度；預算內固定資產投資應當向重大受災地區災害建設項目傾斜。

實現國家防災減災規劃中長期目標，必須從中國國情和防災減災發展的實際出發，在中國新型工業化、信息化、城鎮化和創新驅動深入發展中，同步推進中國防災減災事業的現代化建設，因此任務十分艱巨，必須強調在防災減災重點領域和重大自然災害易發地區及重點基礎設施建設項目上加大投入，強化措施，綜合施策，建立健全各行各業支持和協助防災減災事業的長效投入機制，為中國防災減災領域建設取得長足發展提供有力保障。

中國是世界上自然災害最嚴重的少數國家之一，災害種類多、發生頻率高、分布地域廣、造成損失大。受全球氣候變暖和人口、財富更加聚集等因素影響，預計未來有面臨的自然災害次數增多，災害形式多樣，受災地區擴大等進一步發展惡化的趨勢。因此為有效應對自然災害，必須加快構建中國新型防災減災體系。

一、必須加快改革和完善國家財政在防災減災方面的資金投入體系

一是在國家年度財政預算中設立專門的防災減災項，并將目前分散在環境保護、城鄉社區事務等項目中的相關預算整合到相應的子項中，明確防災減災總體預算占國家財政預算比例的浮動范圍，基本確定各子項之間的比例關系；調整防災減災財政預算結構，將重心由災后轉向災前；提高防災減災預算占國家財政總體預算的相對比例，參照日本的投入標準，中國可將這一比例設定為5%左右。二是在中央與地方責任劃分方面，未來中國可以建立“地方負責、中央支援、分級承擔”的防災減災財政資金投入體系。地方負責是指地方政府在轄區內開展防災減災工作并承擔相應的成本。中央支援是指當地方政府承擔的防災減災成本超過其能力時，由省級政府向中央政府申請財政支援，中央政府經過評估后，決定是否提供援助以及提供多少援助。分級承擔是指中央政府和地方各級政府共同承擔防災減災成本，防災減災科研支出、國家重點防災項目支出以及重特大災害發生后的救災和大部分災后重建支出由中央政府承擔；建議中央政府和地方各級政府大致按照6：4的比例分擔防災減災財政支出。三是在防災減災方面積極支持各級財政在深化預算管理改革、加強預算績效制度建設的同時，積極開展防災減災預算支出績效評價、構建防災減災預算績效管理體系，充分借鑒發達國家防災減災預算績效管理的成功經驗，按照中國加強政府績效管理的要求，不斷完善防災減災財政體制機制，強化防災減災支出責任和效率，逐步建立以防災減災預算支出績效評價為手段，以結果應用為保障，貫穿預算編制、執行、監督全過程的具有中國特色的防災減災預算支出績效管理體系，改進目前防災減災預算管理，提高中國防災減災預算支出的質量和公共服務水平。

二、加快保險事業改革設立巨災風險基金提高慈善捐贈比例

充分發揮保險在防災減災中作用的關鍵是重新建立巨災保險體系，建議中國建立“政府主導，市場密切配合”的巨災保險體系。政府直接出面提供巨災保險項目，保險公司做為代理服務人，通過提供代理服務賺取服務費，如果保險公司對某些巨災保險業務感興趣，也可以參與巨災保險業務。在參保方式上，建議實行強制參保制度，國家財政對居民參保根據其收入狀況給予等級不同的財政補貼。為避免道德風險和保證巨災保險的償付能力，中國巨災保險的損失分攤可以按以下規則進行：最底層是由投保人承擔的免賠額，免賠額的設定要適度；超過免賠額的部分，底層損失由保險人承擔，即由政府設立的巨災保險項目管理機構承擔；中間層損失由再保險公司承擔；高層損失可以通過巨災風險債券等方式轉移給資本市場承擔；最后政府還需要設立巨災風險基金，承擔保額以內的超高層損失。

中國防災減災事業在利用慈善捐贈方面需要做出一系列的改進。第一，盡快制定相關法律法規和政策，支持民間及國際慈善組織發展，發展多樣化的慈善中介機構，豐富捐贈渠道，滿足多樣性的捐贈需求。第二，從稅收政策方面對慈善行為給予更大的支持，可以采取的措施有提高稅前捐贈的稅收減免比例，擴大享受稅收減免的范圍，允許企業捐贈可在所得稅前全額扣除，簡化減免稅審批手續等。第三，強化捐贈資金和物資管理機構和監督機制建設，提高捐贈資金和物資使用的透明度。第四，加強宣傳和引導，做好信息溝通，引導社會慈善捐贈常態化。第五，堅持慈善發展自身特色的同時，積極同國際接軌，開展國際慈善合作，充分利用國際慈善捐贈服務于中國防災減災事業，將國際慈善捐贈與國內慈善捐贈的比例提高到1：1。

三、鼓勵防災減災資本市場的多元化運作

為配合防災減災特別是災后重建融資，證券監管機構應該出臺相關優惠政策，支持相關企業利用股市、債市融資的行為，但給予優惠政策支持的企業必須是優質的、經過嚴格篩選的，同時強化對相關企業的監管。

防災減災還可以借助現代化的金融衍生工具進行籌資。現在金融市場上與防災減災有關的金融衍生品主要是保險連接證券，包括巨災風險債券、巨災保險期貨、巨災期權以及巨災互換等形式，其中最主要是巨災風險債券。近年來這類金融衍生品已經比較成熟，應用也已經相當廣泛，中國有必要引進此類產品，以豐富防災減災融資方式。

防災減災還可以借助融資租賃方式。融資租賃也主要應用于企業災后重建過程中，它相對股權融資、發行企業債等方式，對企業的資質要求要低很多，具有廣闊的應用前景。為緩解災區企業的資金饑渴，中國應該鼓勵民間符合條件的組織開展融資租賃業務。

加強防災減災大型基本建設項目和公共設施項目中的社會資本投入研究，積極利用各種切實可行的項目融資方式引入社會資本，解決項目建設的大量資金需求，減輕國家財政壓力。比如通過建立防災減災基金的方式，將社會游資和產業閑置資本引入防災減災領域，相應的防災減災基金可以分為投資基金和產業基金。在項目融資方式方面也可用引入以往基礎設施建設融資的有效方式如：BT（建設-移交）、BOT（建設-運營-移交）、BOO（建設-運營-擁有）、BLO（建設-租賃-運營）、ABS（資產擔保證券）等。

四、發行防災減災對外國債和公益彩票

中國防災減災領域利用國債資金，以往主要是通過發行內債來籌集的，未來中國應該對發行外債更加重視。建議重視通過外債籌資主要基于三個方面考慮：第一，開發新的融資對象，有效擴大防災減災資金來源；第二，在當前人民幣不斷升值的情況下，合理利用外債可以有效降低資金使用成本；第三，合理利用外債，在一定限度內放大中國外債總體水平，可以對中國持有大量外匯的成本或損失進行一定程度的對沖。

彩票市場具有與資本市場無關、對經濟發展水平依賴低、開發和運營簡單等優點。未來中國有必要充分利用公益彩票這一融資方式，將防災減災專項公益彩票發行常態化，并在全國范圍內廣泛推開。彩票方式和名稱結合各地災害情況靈活制定。公益金管理采取集中與分散相結合的原則，中央、地方各級按比例分成，中央占小頭，地方占大頭，這樣有利于提高地方積極性。

五、完善災害監測預警系統提升災害應急處置及保障能力

災害監測預警系統是防災減災體系的神經系統，完善災害監測預警系統需要做的工作可以分為兩大項：第一，開展全國災害普查，結合全國災害監測系統的實時數據，建立結構完整，數據翔實的國家級災害信息數據庫，借助衛星定位技術，遙感技術、地理信息系統技術以及現代信息技術等建設三維動態的全國災害信息共享平臺。第二，進一步增加傳統災害監測站網密度、調整傳統災害監測站網布局、提高預警精度，進一步發展借助衛星、雷達等現代化高技術裝備的新型災害監測預警系統。完善災害監測預警系統的資金需求相應的分為開展災害普查以及建立災害信息平臺的資金需求、發展衛星、雷達等現代化裝備的資金需求和增加傳統監測站網的資金需求等三部分。

災害應急處置及保障能力主要包括應急指揮能力、應急響應能力和應急物資撥付能力等三方面，提升這三種能力需要加強制度建設、裝備建設和物資儲備建設。根據《國家綜合防災減災規劃（2011—2015年）》精神，在制度建設方面，需要整合政府各部門及社會各方資源，形成責任明晰、分工明確、程序明了的應急反應機制；在裝備方面，需要強化生命探測儀、救災專用車輛、緊急救援直升機、應急救援專業機械設備等現代化裝備建設；在物資儲備方面，要實現的目標是：整合利用現有國家物資儲備系統和社會現有儲備倉庫等設施，通過新建和改擴建等方式，到“十二五”末基本建成“分級管理、反應迅速、布局合理、種類齊全、規模適度、功能完備、保障有力，符合中國國情的中央、省、地、縣四級救災物資儲備庫體系”，提升應急處置及保障能力的資金需求主要包括儲備庫建設的資金需求、裝備及儲備物資購置的資金需求等。

六、加大防災減災基礎設施建設和救災及災后重建力度

防災減災基礎設施建設及維護處于防災減災體系的核心位置，根據《國家綜合防災減災規劃（2011—2015年）》，中國將重點加強建設的防災減災基礎設施包括水利工程、危房改造工程、校舍改造工程、生命線工程、應急避難場所工程、防震抗震工程、防風抗潮工程、防沙治沙工程、森林草原防火工程、病蟲害防治工程等防災減災骨干工程。上述工程每一項都具有工程量浩大的特點，資金需求量自然十分驚人，但這些資金需求分散在水利、農業、建筑、市政等諸多行業，籌集壓力會相應小很多。

災害發生后能否展開迅速、有力的救災、賑災工作和有序、高效的災后重建工作，不僅對及時控制災情發展、減小人員傷亡及財產損失、穩定災區社會秩序等意義重大，同時關系到黨和政府在人民群眾中的形象。

救災、賑災及災后重建是一個系統工程，救災和賑災階段主要任務是減輕災區人員與財產損失、保證受災群眾基本生活以及消除或減小次生災害發生的可能性，相應的資金需求也主要分為保證受災群眾基本生活的資金需求和救災、賑災工作本身的資金需求兩部分，這兩部分資金具有應急性，對到位速度具有很高的要求。

災后重建階段是救災、賑災階段后災區由無序到有序的必經階段，也是災區群眾生活和生產逐步恢復到正常狀態的必經階段，一般持續時間較長。災后重建階段一般可以進一步細分為緊急性恢復、全面性恢復和建設性恢復三個階段。其中，緊急性恢復階段的任務是實現災區主要生活設施的恢復；全面性恢復階段的任務是實現災區的生產恢復；建設性恢復階段的任務是根據經濟社會發展要求，在全面性恢復的基礎上使災區群眾達到比災前更高的生活水平。災后恢復重建階段的資金需求也可分為對應的三個階段。第一階段主要是學校、道路、醫院、通訊、城市生命線工程等基礎設施以及公共服務設施重建的資金需求和城鄉住房修復及重建的資金需求，此類資金需求具有強度高，規模大的特點；第二階段主要是農業生產設施、工業生產設施和金融、旅游等服務業生產設施的修復、重建或重新購置的資金需求，這一部分資金需求占據重建資金需求的大部分；第三階段是第二階段資金需求的進一步延伸，這一階段的資金需求也很大，但具有較大彈性，時效性要求較弱。

七、加快防災減災科學研究及知識普及和宣傳教育

防災減災科學研究對防災減災事業的發展具有重要意義，黨和國家領導人對此也十分重視。2008年，胡錦濤總書記在中國科學院、中國工程院院士大會上表示：科學技術這個第一生產力應當在防災減災中發揮攻堅克難的支撐作用。2011年，科技部部長萬鋼在“十二五”科技發展規劃新聞發布會上表示，防災減災是民生關鍵領域。防災減災科學研究需要重點加強的領域包括：單災及災害群發生原理研究、災害預測技術研究、災害干預技術研究、災害模擬系統研究以及減災技術研究等。防災減災科學研究雖然資金需求很大，但一般不需直接列支在防災減災的資金需求之中。

構建有效的社會防災減災體系，必須強化防災減災宣傳教育，將減災知識普及納入學校教育內容，納入文化、科技、衛生“三下鄉”活動，開展減災普及教育和專業教育，加強減災科普教育基地建設，建設國家減災科普教育支撐網絡平臺；編制減災科普讀物、掛圖或音像制品，推廣地方減災經驗、宣傳成功減災案例和減災知識，提高全社會的防災減災意識。此類資金需求相對其他資金需求數量較小，并且具有較大彈性。

由上述分析我們看到，中國必須建立逐年穩定增長的防災減災投入機制，從根本上改變當前防災減災投入不足的局面。同時積極探索新機制和新模式，不斷完善符合中國防災減災特點和規律的支持策略，實現防災減災投入水平和使用效率的大幅提高；“十二五”乃至今后一個時期，國家將積極探索防災減災投入的新機制和新模式，不斷完善符合防災減災特點和規律的支持策略；加大投入總量，建立逐年穩定增長的投入機制，從根本上改變當前中國防災減災投入不足的局面；調整投入重點，由注重減災、救災向注重災害發生前的預警系統、災害發生中的救援系統、災害發生后的重建系統的整體布局、合理配置轉變，從注重防災減災科技研發向注重研發與中試示范并重轉變，同時轉變投入方式，在保證政府各級財政持續穩定投入的前提下，建立和完善多元化的市場投入機制。

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[責任編輯 仲 琪]