我國新型社區管理模式初探

摘 要：隨著我國工業化、城市化的提速，我國城市社區服務的對象日益擴大化，服務的內容也日趨多元化，這使得我國一些城市社區的功能不能滿足居民的需要。而對于新型社區建設，我國又沒有成熟的經驗，因此，借鑒世界上一些發達國家的社區建設的成功經驗為我所用日顯重要。

關鍵詞：新型；社區管理；模式

中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）35-0248-02

經過30多年的改革開放，隨著工業化、城市化的發展，中國正在從傳統型社會向現代型社會加速過渡，社會結構正發生著深刻調整。社區作為城市化的產物，其管理和服務職能日益顯現。城鎮居民由原本依賴于工作單位變為更多地依賴于所在社區。同時，伴隨工業化、城市化的推進，社區服務的對象日益擴大化，社區服務的內容也日趨多元化，從而使社區成為實現社會整合的基礎單元。這一趨勢無疑對我國城市社區的發展和社區管理的變革提出了新的更高要求。社區建設在國外尤其是在一些發達國家已有很多成熟經驗，借鑒這些成功經驗，并結合我國國情加以創新，不失為一條構建新型社區管理模式的有效途徑。

一、國外社區管理模式

（一）新加坡模式

新加坡作為東亞“四小龍”之一，走的是新興工業化道路。經過20世紀六七十年代的經濟發展，新加坡社區建設已形成具有自己特色的管理方式。一是政府依法指導與社區自治相結合。這種治理方式，政府通過對社區組織的直接的物質支持和具體行為指導相結合，把握社區活動方向，同時給予社區自治組織充分發展空間，引導社會團體、企業商家等社會力量參與社區建設，建立社區服務網絡，針對不同群眾提供不同的有效援助，形成了積極有愛心的社區文化。其弊端是政府對社區管理成本過高。二是充分發揮社區組織的作用。其中，最高社區組織機構是人民協會，它是新加坡政府的一個職能部門，也是基層組織的主管機構，起上傳下達的橋梁作用。它以選舉為基礎，組織、領導和協調社區事務，負責把居民的需求反映給政府，并把政府的政策信息傳達給居民。人民協會下設公民咨詢委員會、居民聯絡所、居民委員會等組織機構，負責社區建設基礎工作。在社區服務方面，新加坡培養義工，通過義工為社區服務這種自愿貢獻的精神，促進社區居民廣泛參與，減輕了政府的壓力，節約了社區建設管理的成本。

（二）美國社區建設

美國是西方最發達國家，國內社區建設早已步入成熟階段，其城市社區自治組織管理體系建設獨具特色。美國的城市社區沒有政府基層組織或派出機構，實行高度民主自治，依靠社區自治組織來行使社區管理職能。社區自治組織不僅享有社區發展規劃與目標、社區公共事務、社區文化活動等方面的決策權與管理權，還享有對政府的社區行政管理以及專業機構的社區服務管理的建議權、監督權。社區是美國城市基層社會管理部門，其結構包括社區委員會、社區服務團體等自治組織結構。社區委員會主要職能是：處理社區日常事務、制訂社區建設計劃、管理社區成員的聘用、組織公眾參與社區活動等。社區服務顧問團體是由各專業職能部門代表、社區委員會主席及市議會中本區代表組成，承擔協調商討、征求社區居民意見的職責。此外，非營利組織對社區建設也作出貢獻，它是城市社區建設的具體實施者，為社區建設爭取各類經費支持。這些社區服務組織，給美國居民生活帶來極大的方便，在提供就業、緩解社會矛盾和維護社會穩定方面發揮重要作用，同時，也享受到政府的資助和稅收方面的優惠政策。

政府一般在宏觀上對社區進行管理，為社區發展制定政策，指導監督社區組織工作，給予社區經費資助，但難以解決日益增長的社會福利需求，所以，美國出現了很多基金會、慈善機構，為社區建設融入大量資金。美國政府針對社區發展建設制定了相關的社區法制政策，保障社區建設依法進行。除此之外，社區居民也積極投入社區建設中來。其中，志愿者服務對社區建設意義重大。美國官方的一項統計資料表明，美國18 歲以上的成年人參加志愿者活動的大約占人口總數的一半。在一些社區中心，志愿者比全職社區工作人員還多，志愿者的加入拓寬了社區服務的資源，提高了社區服務質量，減少社區經費開支。

（三）加拿大社區建設

加拿大是世界生態環境最好的國家之一。加拿大的社區建設經歷了100 多年的發展，已經步入社區建設的成熟階段。其社區建設特點：一是從社會問題出發，調動社區組織的積極性，發揮政府主導作用。二是服務體系建設比較突出，主要圍繞當前經濟和社會發展問題展開。這里的社區服務包括：政府服務、圖書館服務、安家服務、各種非盈利服務組織信息、宗教服務等。三是把提高和保持社區生活質量作為社區建設的主要內容。他們認為，改善鄰里關系、社區娛樂設施，鼓勵和培育多樣化氛圍，一切有助于提高居民生活質量的服務，才是民眾所需要的。建立充滿生機的社區，重要的是建立關系而不是正式政府體制。社區委員會是社區的最高決策機構，負責討論社區建設中需要解決的問題，并且作出解決方案；向政府反映社區居民的需求，獲得政府支持；執行社區日常管理工作等。社區委員會在社區服務建設中起到不可替代的作用。加拿大社區服務建設中資金來源充足，政府給予大量的資金投入，政府通過部分常規性撥款，非盈利組織按政府的法規和與政府簽訂的合同，向社區居民提供服務。其余的通過專項資助項目，由相關組織競標。此外，加拿大社區治理與志愿組織密切參與是分不開的。

二、我國建立新型社區管理面臨的問題

在我國，社區管理模式和發達國家的社區管理相比還存在一些亟待解決的問題。

（一）社區管理組織行政化色彩濃厚，職能錯位

街道辦事處定位不明確。一方面，街道辦事處政社不分的情況沒有大的改觀，依然承擔著大量的行政管理職能，導致街道辦事處角色混亂，責、權、利不統一，以至未能發揮應有的社會管理職能；另一方面，作為群眾自治組織的居委會同樣也帶有行政色彩，被動接受街道辦事處的領導。

（二）社區的組織結構設置不合理

一是組織結構過多，一個街道辦事處下設各種委員會和臨時機構多達幾十個，嚴重降低了行政效率。二是街道辦事處與居民委員會的行政化，造成了自身的運轉不良和認同危機。由于對民間的認識和信任不夠，目前民間社會組織參與社區管理與服務的程度十分有限；在街道和居委會的全面管束下，居民習慣于事無巨細直接找政府，尋求政府的幫助，等待政府的安排，而缺乏參與社區活動的積極性。三是社會團體和中介性組織發育不良。表現為數量少且缺乏獨立性。

（三）社區管理制度不規范

街道社區管理的相關法規制度不健全，目前涉及城市基層社區的法律已明顯不適應社區管理的需要。由于缺乏必要的政策法規支持，很多地方創新的社區管理體制改革措施難以向深層次發展。一來由于街道辦事處作為行政管理部門，對自己的管理和服務的范圍沒有明確的規范，造成缺位管理和越位管理；二來街道辦事處的“條條”與社區內的政府職能部門派出機構的“塊塊”的關系沒有理順。社區內的機關、企事業單位受“塊塊”管理，來自街道辦事處的管理缺乏必要的政策和法律依據。

三、國外社區建設對我國的啟示

從以上這些國家社區建設狀況可以看出，我國社區建設與國外差距很大，需要通過綜合治理，促進社區建設。

首先，政府的支持不可或缺。我國政府對社區建設的扶持還遠遠不夠。資金投入不足，沒有充足的資金運作，社區建設無法順暢進行。政府除了增加撥款，還可以通過多渠道來籌集資金。例如，政府對于社區建設項目可以減免稅收或稅收返還等政策，設立社區建設基金會，呼吁社會各界向基金會捐助資金，吸引企業公司等盈利機構也把參與社區建設回報社會作為一個成功企業的重要標志。建立政府與社會相結合的社區建設多元投資機制，從根本上解決社區建設經費不足的問題，為社區建設謀求長久之策。

其次，加強社區組織建設。我國社區組織與國外有明顯不同，是符合中國國情、具有中國特色的社區組織。一要充分發揮社區黨組織作用。社區黨組織是社區工作的領導核心，承擔著在社區內宣傳貫徹落實黨的路線、方針、政策和國家法律、法規，支持和保證社區居委會依法履行職責，組織動員廣大黨員和居民群眾進行社區建設的重任。所以，必須不斷加強和完善社區黨組織建設。二要調動社區居委會的積極性。作為社區建設的執行組織，居委會負責社區日常管理和服務工作，其作用不可替代。我國居委會行政傾向嚴重，必須提高居委會自治功能。三要大力發展社會力量。為了完善社區服務體系，提高社區服務質量，我國社區服務應借鑒和吸收國外先進經驗和做法，大力開展志愿者活動，建設社區志愿組織。同時，應該堅持社會化、產業化的社區服務發展方向，最大限度地滿足居民群眾的需求。社區志愿組織與政府之間建立相互合作關系，政府給予社區志愿組織優惠政策，刺激該組織大量投入社區建設所需，社區志愿組織積極為社區建設服務，減輕政府負擔，共同為社區建設服務。

再次，大力發展民間組織。民間組織是支持社區服務興辦主體之一，要充分發揮民間社會組織在社區管理中的作用。民間組織可以提供某些成本更低、效率更高的公共物品。很多民間組織以社區困難群體為服務對象，可以增進社會福利，促進社會公平。民間社會組織還可以滿足居民的多樣化需求，提高社區組織化程度。但是，由于對民間組織的認識、信任度不夠，目前民間社會組織參與社區管理與服務的程度十分有限。因此，我們一方面要大力促進民間組織的發展，在黨的宏觀政策指導下，政府應支持社區成立形式多樣的生活服務類民間組織，積極開展活動；另一方面，我們要對民間組織進行必要的指導和監督，讓民間組織積極參與社區建設，整合社區資源，促進社區建設。社區作為一個滿足居民生活、居住的實體，其資源供給系統日益復雜，政府組織、市場組織、社區自組織等多元共存；社區公共事務越來越多依賴多種組織參與的決策和執行系統，因此社區正在走向“共治”。

最后，促進社區制度創新。一是政府組織、非政府組織、非營利組織和社區組織要通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對社區公共事務的共同管理。二是保持社區參與者之間的適度分權，授權社區參與者與其角色相對應的社區決策權、管理權、執行權和監督權。三是強化社區治理主體之間的自愿平等合作關系，憑借合作網絡實現各個主體間的協調和溝通，實現治理機制與治理理念的轉變。

[責任編輯 柯 黎]