《美國地方政府》的啟示

摘 要：美國的聯邦政治制度受到全球學者的廣泛關注，但學者們更多的著眼于美國聯邦政府。文森特·奧斯特羅姆從美國地方政府的角度剖析美國的聯邦政治制度。在簡述《美國地方政府》的基礎上闡述文森特·奧斯特羅姆的多中心治理理論，提出多中心治理具有多種選擇、減少搭便車行為以及合理的決策的優點。結合中國自身國情，說明多中心治理理論帶來的一些啟示：中國應從從單一的政府管制轉向多元化的公共服務體系以及加強政府與社會的互動、增強民間公共服務的主題意識等。

關鍵詞：美國地方政府；多中心治理理論；社區治理

中圖分類號：D73 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）35-0252-03

一、簡述《美國地方政府》

美國的聯邦政治制度一直受到全球學者的廣泛關注，但是大多數研究更多地集中于美國聯邦政府本身，給予一些學者和讀者以這樣的印象，似乎美國政治制度的全部就是美國聯邦政府。但是，其實美國的政治制度十分的復雜，其包括聯邦政府、州政府、地方政府、政黨、各種非政府組織、利益集團和媒體的組成。文森特·奧斯特羅姆等的著作《美國地方政府》則從地方政府的角度進行剖析，為我們展示了美國地方政府的復雜性和多樣性。書中我們可以清晰地看出作者反對“一個社區、一個政府”單中心治理，主張多中心的治理結構。

首先，書中為我們介紹了美國地方政府的類型其包括縣、鄉鎮、自治市、特別區、準政府組織。文森特·奧斯特羅姆等認為美國地方政府的特征是，為滿足不同利益團體同時提出的要求而產生了大量的地方政府單位，他們履行著各種不同類型的服務。許多學者認為，這種制度導致了美國地方政府體系的混亂以及美國地方政府的無效性。但是筆者認為，任何地方政府體系的價值取決于其不同單位間如何相互關聯，以及這些單位如何較好地服務于它們的公民和選民的利益。我們應當在美國錯中復雜的地方政府體系中去探尋秩序。

其次，書中還介紹了美國地方政府的早期形成以及歷程。在19世紀初，地方政府構成了美國民主政治的基礎。民主自治的傳統深深扎根于地方社區之中，但自南北戰爭之后，以城市化和工業化為標志，重要城市的地方政府開始被老板統治所支配。州立法主權學說也將地方政府看成是州的“傀儡”，開啟了一個“掠奪城市”的自肥時代。隨之而來的是反對機器政治和老板統治的斗爭，在州憲法中的限制州立法機構權力和擴展地方社區權力的基本憲法變革，使得地方自治機構能夠自己承擔自治責任。在20世紀日益加劇的城市化和工業化社會中，地方政府再次成為美國民主政治的基礎。美國地方政府單位保持它們在各自管轄范圍內自治權的能力意味著由這些相對自治單位間相互作用而產生的問題帶有政府間關系的特征。契約關系和非正式的工作安排產生了政府間合作的復雜模式，其中混合著競爭性對抗的因素。反過來，這些政府間的關系模式又帶有產業結構的特征。政府間沒有一個單一的、無所不包的公共權力層級制，但在這種行政管理體制中，每件事情都在有規則的運作，而操作者卻無處可見。但是這種安排的長期生存能力卻承受著持續的壓力和威脅。在20世紀最后幾十年里，這種威脅來自于美國聯邦政府體系中聯邦政府對州和地方政府日益增強的規制。

在當今，有關地方政府面對的最嚴峻問題是大城市區的治理問題，許多觀察者認為，大城市區面臨的主要問題是在眾多的政府管轄范圍之內權威的分割。這種觀點基于一個假設，認為一個包羅萬象的社區需要依靠一個單一的政府單位。但是文森特·奧斯特羅姆等人的結論是存在于美國最大城市政府中的制度失敗問題和鄰里型政府的需求卻對這種方法提出了質疑。在安排和提供很多公共服務上的“大而無效”、對大城市改革的普通抵制、變化中的城市發展空間模式、對社區控制和鄰里政府需求的增加等等，都對過去流行的支持大城市改革的分析模式提出了質疑。文森特·奧斯特羅姆等還提出美國地方政府的研究者們不能被大城市區表面上的無序蒙蔽，組織秩序可能就存在于政府間關系的模式和某一特定政府的內部結構中。

再次，筆者認為，書中還分析了美國地方政府的邏輯，主要是關于以下幾個方面的討論：地方政府提供給其居民的產品和服務的類型、需求的表達和集體消費的組織，生產的組織以及公共經濟中各種不同政府單位的系統特征。通過分辨不同類型的地方政府結構，學會評價這些結構的本質屬性對績效的影響；通過這樣的分析希望實現這樣一種情況，向學者們提供信息，使他們能利用這些信息評估旨在改善他們自己生活和工作的社區生活條件的替代方案。

文森特·奧斯特羅姆等人考察了美國地方政府中的組織間關系結構，并分析這些結構對具體的地方政府服務包括警察服務、消防、固體垃圾收集、教育等方面績效的影響。同時，他們還將重點關注了地方政府的財政問題。最后，探討了美國地方政府現在所面臨的挑戰。

二、淺析多中心治理理論

文森特·奧斯特羅姆等人用治理的眼光來觀察美國地方政府，讀完《美國地方政府》，同時結合對其的了解，體會最深的是文森特.奧斯特羅姆所主張的多中心治理理論，他們反對一個城市，一個中心的治理理論。

多中心是指多個權力中心和組織體制治理公共事務，提供公共服務。文森特·奧斯特羅姆對多中心理論做出了權威而完整的解釋：大城市地區地方管轄單位的多樣性可以理解為一種“多中心的政治體制”，這意味著有許多在形式上相互獨立的決策中心，它們在競爭關系中相互重視對方的存在，相互簽訂各種各樣的合約，從事合作性的活動，或者利用核心機制來解決沖突，在這一意義上使大城市地區各種各樣的政治管轄單位可以以連續的、可預見的互動行為模式前后一致地運作。

“多中心”的目的是為了治理，治理是人類政治生活變革的產物，這一變革使人們政治生活的重心從強權統治走向積極治理。其從一個新的高度上強調公民參與政治治理的重要性，主張用善治代替強權統治，以治理機制應對市場的失靈和政府的失敗，認為治理可以從一定程度上彌補政府和市場在協調和調控過程中的某些不足。

（一）多中心要求主體的多元化

多中心通過公共產品和服務的生產與提供主體的多元化，在公共治理過程中形成一種競爭機制，使得各主體之間相互競爭，降低公共產品和服務的質量，以確保公眾能夠在不同主體之間進行選擇，使得政府提高對公眾的回應性，以及公共意愿得到表達。

（二）多中心要求政府與市場通力合作的共治

多中心理論指出，單純的政府管制與市場化不能滿足公共治理的要求。政府權力的擴張會導致壟斷和腐敗，同時，政府提供公共產品缺乏動力，使得公共產品供給不足。一味的市場化只會追求效率，而不能滿足公平的要求。因此，多中心治理理論提倡二者的共治。

（三）多中心要求政府轉變角色和職能

奧斯特羅姆認為，公共事務的治理過程存在“生產者、消費者和中介者”3種，政府應該轉變角色，由直接管理轉變為間接管理，作為市場與社會之間的中介，在公共產品的生產與提供過程中制定法律和規則來保證正常的秩序，而不是進行壟斷。

三、多中心治理理論的優勢

與傳統的治理理論相比，多中心治理有3個明顯的優點：多種選擇、減少搭便車行為以及合理的決策。

（一）多種選擇

多中心治理結構為公民提供機會組建許多個治理當局。由于多中心服務和治理體制存在，使得每個人能夠同時在幾個政府單位中保存著公民身份，獲得有效服務。多中心能夠運行的一個必要條件就是獨立的選舉過程。一個管轄單位的官員不能對其他管轄單位的官員行使上司權力。如果存在多個選擇的機會，公民就能夠“用腳投票”或者“用手投票”來享受類似“消費者權益”一樣更多的權利。

（二）避免公共產品或服務提供的不足或過量

公共經濟學認為，由于搭便車的存在，個人自動提供的公共產品往往是不足的，由此造成了政府公共部門與公共服務或公共物品之間的必然邏輯。公共選擇學派認為，政府由于夸大需求、短視等原因也會在此領域上失敗，造成公共產品和服務配置的不合理。多中心治理體制和公共服務體系有助于維持社群所偏好的事務狀態，通過多層級、多樣化的公共控制將外在效應事務治理內部化；通過將服務或產品打包提高它的經濟效益。這樣的公共治理就具有與私人治理相似的性質，大大減少了搭便車之類的公共困境。

（三）公共決策的民主性和有效性

多中心強調決策中心下移，面向地方和基層，決策以及控制在多層次展，微觀的個人決策以集體的和憲政層次的決策為基礎，而集體的和憲政層次的決策需要尊重受其影響的大多數的意見，吸收和鼓勵基層組織和公民參與。它的合理性在于有效利用地方性的時間、地點信息作出合理的決策。對于直接與人們生活息息相關的公共問題來說，它的治理決策最重要的知識和信息來自地方性的知識和信息，這些知識和信息具有很強的時間和地域性。這樣的地方性公共事務數以萬計，而且具有時效性、變動頻繁。因此，對其決策主要由生活于其中的居民以及由本地居民所控制的官員來進行。而對于高層官員來說，偶爾的基層調研顯然滿足不了這方面的需求，難以收集有效地信息，嚴重降低了公共決策的有效性，而多中心治理則可以彌補這方面的缺陷。

四、“多中心”治理理論對于中國的啟示

（一）從單一的政府管制轉向多元化的公共服務體系

過去中國政府過度的集權，將權力集中在政府手中，出現了腐敗，某些公共產品或服務不足，同時某些公共產品或服務又存在著過量、盲目投資等問題。現今，中國政府積極推進改革。中國社會轉型的核心任務之一就是政府逐漸釋放權利給民間，由政府控制和配置資源轉向市場配置，由單位化轉向社會化，由一元化轉向多元化，由“單中心”轉向“多中心”，公共服務同樣也是如此。公共事業的服務提供與管理，應該由政府承擔走向政府與社會共同承擔，主要通過以下幾種途徑。

1.外包，政府委托或招標給民間企業或與企業合作完成。如一些消防產品標準與行業標準，企業的專業知識遠比政府豐富，可以委托企業來制定。又如，許多工業企業與單位希望培訓消防器材操作人員，也可以由大型企業或行業協會來完成。

2.職能轉移到行業協會、民間服務與咨詢機構、保險公司等中介組織和非政府組織。如防火檢查由行業協會管理。雖然民營企業與中介組織專業性強、靈活性好，但是由于當前相關法制的不健全，還是有讓人不放心的地方。然而我們不能因為有缺陷而不采用，我們要在改革與發展中逐漸進行制度創新和完善。

（二）政府與社會的互動以及增強民間公共服務的主題意識

“多中心”治理模式下的公共服務體系的有效運行有賴于增強民間公共服務的主體意識。培育和增強民間對公共服務的主體意識，必須建立在政府與民間的互動基礎之上，促進公共服務社會化。當政府控制資源減少之時，就是民間經濟力量壯大與主體意識增強之時。有了民間公共服務主體意識與參與程度的提高，政府就能駕輕就熟地行使其公共服務的職能了。

由于公共服務是政府逐漸釋放到民間的，所以在這一進程中政府與民間的互動也就更為重要。其中一個前提就是要確立公共機構的開放性。政府機構、公共機構由封閉走向開放，有利于培育民眾的主動意識與參與意識。強化民間的主體意識與參與意識，才能形成政府與社會的聯動，才能使公共機構能夠以較低成本完成公共服務。同時，公共意識將激發公共監督，推動制度創新；民眾有權了解公共資源的流向與布局，希望他們所繳納的稅收發揮最大效益。

現在我們已經進入信息化時代，信息化時代為政府與民間的互動創造了過去所沒有的條件與基礎。通過因特網與電子郵件等手段，信息在政府與民間的交互式流動更為便捷，形成多渠道的服務反饋。當前的電子政府建設不僅是時代所需，更是“多中心”治理模式在信息時代的有效運用。

參考文獻：

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[責任編輯 高惠琦]