淺析控制環(huán)境對(duì)高校內(nèi)部控制的影響

摘 要：內(nèi)部控制作為高校管理至關(guān)重要的組成部分，在高校的運(yùn)行和管理活動(dòng)中發(fā)揮重要作用。然而，高校內(nèi)部控制方面的問(wèn)題已是各高校面臨的共同問(wèn)題，無(wú)效或者低效的內(nèi)部控制阻礙高校長(zhǎng)足發(fā)展，內(nèi)部控制不能在高校的發(fā)展歷程中充分發(fā)揮其效用引起了許多高校管理人員和社會(huì)各界相關(guān)學(xué)者的重視。從高校內(nèi)部控制的控制環(huán)境因素出發(fā)，對(duì)高校內(nèi)部控制的現(xiàn)狀、存在問(wèn)題進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上重點(diǎn)就控制環(huán)境因素針對(duì)高校內(nèi)部控制管理建設(shè)與具體改善措施進(jìn)行探討，希望為高校內(nèi)部控制管理工作帶來(lái)一些啟發(fā)與參考。

關(guān)鍵詞：高校；內(nèi)部控制；控制環(huán)境

中圖分類(lèi)號(hào)：F239 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）35-0269-03

引言

（一）COSO理論下的內(nèi)部控制——控制環(huán)境

COSO理論下，內(nèi)部控制被寬泛地定義為一個(gè)由主體的董事會(huì)、管理層和其他人員實(shí)施的、旨在為實(shí)現(xiàn)以下各類(lèi)目標(biāo)提供合理保證的過(guò)程：經(jīng)營(yíng)的有效性和效率性、財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性、符合適用的法律和法規(guī)。內(nèi)部控制包括5個(gè)相關(guān)聯(lián)的構(gòu)成要素：控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)督。控制環(huán)境作為其他所有構(gòu)成要素的基礎(chǔ)，為其提供了秩序和結(jié)構(gòu)，控制環(huán)境要素包括：主體員工的誠(chéng)信；道德價(jià)值觀和勝任能力；管理層的理念和經(jīng)營(yíng)風(fēng)格；管理層分配權(quán)力和責(zé)任、組織和開(kāi)發(fā)其員工的方式；以及董事會(huì)給予的關(guān)注和指導(dǎo)。

（二）COSO理論下高校內(nèi)部控制——控制環(huán)境

高校內(nèi)部控制是指高校為了維護(hù)高校資產(chǎn)的安全、完整，保證會(huì)計(jì)信息真實(shí)、可靠，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，防止財(cái)務(wù)舞弊，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的基本目標(biāo)而形成的一套制度、方法、措施和程序。其基本目標(biāo)是：保證高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和會(huì)計(jì)行為的合理合法性、會(huì)計(jì)資料的合法真實(shí)完整，以使高校及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在風(fēng)險(xiǎn)、有效防范風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)資產(chǎn)的完整性、安全性。本文依據(jù)COSO理論框架，從組織結(jié)構(gòu)、權(quán)責(zé)分配、人力資源政策、高校社會(huì)責(zé)任作為高校內(nèi)部控制環(huán)境的四個(gè)指標(biāo)對(duì)高校內(nèi)部控制環(huán)境進(jìn)行分析，旨在提高高校對(duì)于人、財(cái)、物的管理使用效率，節(jié)約高校運(yùn)營(yíng)成本，降低高校運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)高校長(zhǎng)足穩(wěn)健發(fā)展的戰(zhàn)略性目標(biāo)。

一、高校內(nèi)部控制——控制環(huán)境的現(xiàn)狀

（一）高校內(nèi)部控制及控制環(huán)境重要地位及相關(guān)問(wèn)題日益凸顯

高校作為國(guó)家教育與科技發(fā)展的前沿力量，在整個(gè)國(guó)家民族發(fā)展中有著毋庸置疑的重要性，也必然帶來(lái)高校發(fā)展備受關(guān)注，高校發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題也成了高校自身員工及社會(huì)、政府關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)，隨著告別計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和政府包辦，其發(fā)展的自主性在不斷增強(qiáng)，但同時(shí)高校作為非營(yíng)利組織，作為一個(gè)組織存在，必然需要資金運(yùn)營(yíng)，故也會(huì)存在由于財(cái)務(wù)監(jiān)控方面的漏洞而導(dǎo)致的貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)證，而內(nèi)部控制的不完善乃至缺失是這些現(xiàn)象發(fā)生的一個(gè)共性原因。2001年、2004年，財(cái)政部、教育部相繼出臺(tái)了一系列內(nèi)部控制規(guī)范，但仍然改變不了高校內(nèi)部控制問(wèn)題的普遍存在現(xiàn)象。究其原因，內(nèi)部控制環(huán)境中出現(xiàn)的問(wèn)題是根源，其作為其他所有內(nèi)部控制要素的基礎(chǔ)，重要地位不可撼動(dòng)。

（二）高校內(nèi)部控制及控制環(huán)境受關(guān)注度日益增高

近年來(lái)，無(wú)論國(guó)家審計(jì)署、各地教育主管部門(mén)、財(cái)政主管部門(mén)等進(jìn)行的政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)工作，還是高校領(lǐng)導(dǎo)離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作、會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范化驗(yàn)收工作、高校年度審計(jì)工作、骨干示范院校驗(yàn)收審計(jì)工作等各項(xiàng)檢查工作，不論從工作開(kāi)展的出發(fā)點(diǎn)還是檢查結(jié)果來(lái)看，無(wú)一不體現(xiàn)了內(nèi)部控制對(duì)高校發(fā)展的重要性，在各項(xiàng)工作的整改措施中，內(nèi)部控制的重要性也成了各高校關(guān)注的焦點(diǎn)，控制環(huán)境作為內(nèi)部控制的基礎(chǔ)成了重中之重。

二、高校內(nèi)部控制——控制環(huán)境存在問(wèn)題

（一）現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)無(wú)法有效進(jìn)行內(nèi)部控制

1.縱向的權(quán)利義務(wù)易阻礙有效內(nèi)控決策

高校的人財(cái)物歸屬于不同部門(mén)進(jìn)行管理，且每個(gè)部門(mén)均有相關(guān)負(fù)責(zé)人，同時(shí)，這些部門(mén)及負(fù)責(zé)人又分屬于不同院領(lǐng)導(dǎo)管理，部門(mén)之間互不干涉與協(xié)調(diào)，權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系是一種縱向關(guān)系。因此，缺乏一個(gè)專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)，對(duì)每一具體決策從內(nèi)部控制的各個(gè)方面來(lái)權(quán)衡利弊進(jìn)行綜合分析，從而缺乏針對(duì)每一項(xiàng)活動(dòng)專(zhuān)門(mén)管理和監(jiān)督的有效內(nèi)部控制。這就必然導(dǎo)致各個(gè)部門(mén)都從自己部門(mén)角度出發(fā)，散漫地進(jìn)行每項(xiàng)活動(dòng)的決策，而并非從學(xué)校整體內(nèi)部控制的有效性角度考慮進(jìn)行決策。

2.內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性無(wú)法充分發(fā)揮

高校的內(nèi)部審計(jì)部門(mén)也不能發(fā)揮獨(dú)立性，許多高校的內(nèi)部審計(jì)部門(mén)由于受分管院領(lǐng)導(dǎo)管理或是不愿得罪兄弟部門(mén)，在內(nèi)部審計(jì)方面發(fā)揮不了其獨(dú)立監(jiān)督追責(zé)的職能，通常只是走個(gè)形式，特別是針對(duì)校內(nèi)的部門(mén)審計(jì)（如成教院、后勤處、校辦企業(yè)的審計(jì)）往往提不出什么實(shí)質(zhì)性問(wèn)題。是不是這些部門(mén)都不存在問(wèn)題？答案顯然是否定的。事實(shí)上，許多高校的貪污受賄案件都與這些有自己收入來(lái)源的部門(mén)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。由于內(nèi)部審計(jì)部門(mén)多數(shù)只是針對(duì)相關(guān)財(cái)務(wù)事項(xiàng)的事后審計(jì)，即使發(fā)現(xiàn)問(wèn)題也只是要求整改，無(wú)實(shí)質(zhì)性懲罰措施，至于有關(guān)從管理角度去對(duì)相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)，幾乎很少高校涉及。

（二）權(quán)責(zé)分配問(wèn)題

1.從領(lǐng)導(dǎo)層面上看

目前，我國(guó)大陸高校多為黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，權(quán)責(zé)劃分比較模糊，權(quán)力的縱向級(jí)別比較明顯，注重行政權(quán)力，學(xué)術(shù)權(quán)威不受重視，缺乏民主氛圍和權(quán)力的橫向制衡。

2.從財(cái)務(wù)、審計(jì)等部門(mén)內(nèi)部看

財(cái)務(wù)、審計(jì)部門(mén)每個(gè)崗位分工較為明確，但由于各部門(mén)許多工作環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣的特殊性，責(zé)任界定較為困難，導(dǎo)致許多高校的現(xiàn)狀是分工不分責(zé)；又由于高校不像企業(yè)一樣績(jī)效與工資合理有效掛鉤，有無(wú)責(zé)任待遇一樣，即有效的問(wèn)責(zé)機(jī)制較為缺失，由此形成了許多高校管理工作的現(xiàn)狀：分工不分責(zé)，分責(zé)不問(wèn)責(zé)。

（三）人力資源政策問(wèn)題——有效激勵(lì)、競(jìng)爭(zhēng)與約束機(jī)制的缺失

1.有效激勵(lì)機(jī)制的缺失

高校管理模式中，重中高層管理人員輕專(zhuān)業(yè)教師及普通管理人員的現(xiàn)象普遍存在，青年教師及普通管理人員的待遇存在“被平均”現(xiàn)象，難以調(diào)動(dòng)這些中堅(jiān)力量的積極性。在高校人才發(fā)展、學(xué)科建設(shè)、教育創(chuàng)新的道路上，教師待遇尤其是青年教師待遇問(wèn)題是造成許多人才流失現(xiàn)象的原因。也因高校缺乏有效的考核機(jī)制，高校員工收入通常都是按職稱(chēng)職務(wù)有固定的級(jí)別，其總體趨勢(shì)也是“只上不下”，故同一崗位員工不依工作量和成績(jī)論工資而是職務(wù)職稱(chēng)論工資，這樣的體制無(wú)法提升青年教師主動(dòng)工作的積極性，不利于他們積極主動(dòng)投身高校教科研質(zhì)量的提升事業(yè)。

2.人才的競(jìng)爭(zhēng)與約束機(jī)制缺失

高校高層管理人員的任用由政府任命，中層管理人員由學(xué)校高層管理人員任命。這樣的人用機(jī)制，高層管理人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)有時(shí)難以保證，許多管理人員認(rèn)為內(nèi)部控制就是財(cái)務(wù)部門(mén)的事情，將內(nèi)部控制與內(nèi)部會(huì)計(jì)控制劃等號(hào)，高層管理人員缺乏提升自身素質(zhì)的動(dòng)力甚至缺乏自我約束管理；高校內(nèi)部中層管理人員的任命存在論資排輩現(xiàn)象，仍然存在中層“能上不能下”的問(wèn)題，不能實(shí)現(xiàn)庸者下能者上的有效競(jìng)爭(zhēng)與約束機(jī)制。

（四）高校社會(huì)責(zé)任

由于教育重要性的不斷提升，國(guó)家對(duì)教育問(wèn)題的關(guān)注度不斷升溫，高校接受上級(jí)教育、審計(jì)、財(cái)政、物價(jià)部門(mén)對(duì)于收入來(lái)源、經(jīng)費(fèi)使用及資產(chǎn)管理狀況的檢查較為全面且頻繁。多數(shù)高校每年均要接受部分上級(jí)部門(mén)對(duì)收費(fèi)情況及資金使用情況的檢查，但對(duì)于檢查中出現(xiàn)的問(wèn)題基本不公開(kāi)，正因如此，對(duì)于出現(xiàn)的問(wèn)題的整改措施以及措施施行進(jìn)度情況，沒(méi)有相應(yīng)的社會(huì)監(jiān)督甚至是法律追責(zé)。缺少了學(xué)校內(nèi)部及外部社會(huì)監(jiān)督甚至法律追責(zé)來(lái)評(píng)價(jià)高校旅行社會(huì)責(zé)任的情況，高校履行社會(huì)責(zé)任的主動(dòng)性、積極性還不夠，履行情況的評(píng)價(jià)監(jiān)督追責(zé)也缺失。

三、高校內(nèi)部控制——控制環(huán)境的完善措施

（一）完善高校內(nèi)部控制制度規(guī)范性文件

上級(jí)部門(mén)政策性制度支持，尚未有明確的關(guān)于高校內(nèi)部控制的制度規(guī)范性文件，包括明確內(nèi)部控制目標(biāo)。

高校自身內(nèi)部控制制度的完善，包括業(yè)務(wù)層面的財(cái)務(wù)管理制度、合同管理制度、采購(gòu)管理制度、投資管理制度、內(nèi)部審計(jì)制度、工程項(xiàng)目管理制度、內(nèi)部控制檢查監(jiān)督制度等。

（二）構(gòu)建內(nèi)部控制組織機(jī)構(gòu)的建議

1.健全獨(dú)立的組織結(jié)構(gòu)

建立院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制下的內(nèi)部控制管理委員會(huì)，制定財(cái)務(wù)部門(mén)牽頭，聯(lián)合審計(jì)處、紀(jì)委、監(jiān)督處、資產(chǎn)處等職能部門(mén)以及高校相關(guān)管理專(zhuān)業(yè)的專(zhuān)家進(jìn)行全面的內(nèi)部控制管理工作制度，完善內(nèi)部控制的組織架構(gòu)，規(guī)范內(nèi)部控制管理活動(dòng)的權(quán)、責(zé)分配，加強(qiáng)內(nèi)部控制管理工作執(zhí)行部門(mén)的獨(dú)立性。所有重大事項(xiàng)的決策需要內(nèi)部控制委員會(huì)的各成員進(jìn)行分析討論進(jìn)行決議。

2.完善組織結(jié)構(gòu)人員責(zé)任界定及決議模式

對(duì)于內(nèi)部控制委員會(huì)人員的構(gòu)成，應(yīng)有每個(gè)相關(guān)部門(mén)派出至少2人以及校內(nèi)管理專(zhuān)業(yè)相關(guān)專(zhuān)家。將所有這些委員構(gòu)成內(nèi)部控制管理專(zhuān)家?guī)臁Ｎ瘑T的選派任用實(shí)行一票否決制，即在任期間出現(xiàn)瀆職行為，經(jīng)內(nèi)部或外部檢舉并查證屬實(shí)的，立即罷免委員資格且永不再任用。決議模式為，每次進(jìn)行重大事項(xiàng)表決時(shí)，由專(zhuān)家?guī)祀S機(jī)抽取各部門(mén)1—2名以及專(zhuān)家數(shù)名，采取3/4或者全票通過(guò)表決制進(jìn)行所需研究事項(xiàng)的表決。這種委員會(huì)隨機(jī)抽取人員模式能夠有效避免長(zhǎng)期由固定人員進(jìn)行決策帶來(lái)的事先或事后瀆職受賄、集體瀆職受賄現(xiàn)象。

（三） 實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)的合理有效分配

1.責(zé)任分配與權(quán)力授予

權(quán)責(zé)分離是為了讓不相容的業(yè)務(wù)由不同的人來(lái)完成，以減少多人串通舞弊的機(jī)會(huì)。所以權(quán)責(zé)分配是首要，包括縱向權(quán)責(zé)劃分以及部門(mén)內(nèi)部各員工之間、崗位之間權(quán)責(zé)的劃分，其次，問(wèn)責(zé)機(jī)制的加強(qiáng)，應(yīng)當(dāng)建立合理有效的責(zé)任承擔(dān)及相應(yīng)的追責(zé)或懲罰機(jī)制。

2.行為準(zhǔn)則和必要專(zhuān)業(yè)人員的重要性

與內(nèi)部控制相關(guān)的行為準(zhǔn)則至關(guān)重要，如每位員工崗位職責(zé)。另外，每個(gè)崗位要求相應(yīng)的必要專(zhuān)業(yè)人員使得高校能夠游刃有余地開(kāi)展合理有效的內(nèi)部控制活動(dòng)，尤其是與數(shù)據(jù)處理和會(huì)計(jì)、審計(jì)職能相關(guān)的專(zhuān)業(yè)人員。

（四） 發(fā)揮人力資源政策的效用

1.政策、制度制定及程序?qū)嵭蟹矫?/p>

在員工的聘用、培訓(xùn)、晉升、薪酬方面，借鑒企業(yè)的優(yōu)秀用人制度，實(shí)行用人與績(jī)效掛鉤，摒棄用人中“能上不能下”的老觀念，實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)與淘汰制度，有效利用激勵(lì)與懲罰機(jī)制，提高優(yōu)秀人才尤其是廣大中青年人才的參與度，踐行內(nèi)部控制評(píng)價(jià)機(jī)制，增強(qiáng)全體員工的內(nèi)部控制意識(shí)，科學(xué)合理配置各級(jí)人員內(nèi)部控制活動(dòng)中的權(quán)限。

2.偏離既定政策的補(bǔ)救措施

在員工偏離了既定的人力資源政策的情況下，要合理采取有效的補(bǔ)救措施。適當(dāng)?shù)难a(bǔ)救措施能夠降低損失或者彌補(bǔ)已經(jīng)發(fā)生的損失。例如，對(duì)違反學(xué)校相關(guān)規(guī)定超過(guò)3次以上（含3次）的，關(guān)鍵崗位人員要適時(shí)被他人替換；對(duì)嚴(yán)重違反國(guó)家法律的人員，由學(xué)校分管部門(mén)移交司法部門(mén)處理等。

（五）促進(jìn)高校履行社會(huì)責(zé)任的主動(dòng)性和積極性

高校在接受各上級(jí)管理部門(mén)檢查后，要針對(duì)上級(jí)部門(mén)提出的意見(jiàn)進(jìn)行整改。但是，對(duì)于整改的效果，上級(jí)部門(mén)往往不能有針對(duì)性地進(jìn)行驗(yàn)收。故建議各主管部門(mén)應(yīng)考慮該針對(duì)整改情況進(jìn)行驗(yàn)收，并出具高校檢查驗(yàn)收?qǐng)?bào)告及整改意見(jiàn)，還要對(duì)整改驗(yàn)收情況進(jìn)行公告，以接受社會(huì)各方的監(jiān)督，以此約束高校更好履行社會(huì)責(zé)任。如此才會(huì)提高高校履行社會(huì)責(zé)任的主動(dòng)性和積極性。

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