當前公共突發事件中的政府危機處理主要存在問題探析

摘 要：突發事件是一種顯性社會不穩定現象，主要包括自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件，具有突發性、公共性、針對性、復雜性和危害性等特點。當前，公共突發事件中的政府危機處理主要存在問題包括缺乏可行的預警機制、信息發布面臨挑戰、缺乏對公眾進行必要和有效的教育與引導、應對公共突發事件的法律法規還不太健全。

關鍵詞：公共突發事件；政府；危機處理

中圖分類號：I631 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）35-0282-03

一、概念

突發事件是一種顯性社會不穩定現象。所謂突發事件，必須具備3個條件：一是突然發生，難以預料；二是問題極端重要，關系安危，必須馬上處理；三是首次發生，無章可循。根據突發公共事件的發生過程、性質和機理，突發公共事件主要分為以下4類：自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件。各類突發公共事件按照其性質、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，一般分為4級：Ⅰ級（特別重大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）和Ⅳ級（一般）。

突發公共事件是指突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件。根據突發公共事件的發生過程、性質和機理，突發公共事件主要分為以下4類：（1）自然災害。主要包括水旱災害、氣象災害、地震災害、地質災害、海洋災害、生物災害和森林草原火災等。（2）事故災難。主要包括工礦商貿等企業的各類安全事故、交通運輸事故、公共設施和設備事故、環境污染和生態破壞事件等。（3）公共衛生事件。主要包括傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食品安全和職業危害、動物疫情，以及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件。（4）社會安全事件。主要包括恐怖襲擊事件、經濟安全事件和涉外突發事件等。各類突發公共事件按照其性質、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，一般分為4級：Ⅰ級（特別重大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）和Ⅳ級（一般）[1]。

二、特征

突發事件的發生在時間和形式上雖然有一定的偶然性，但卻遵循著“墨菲定律”（事情如果有變壞的可能，不管這種可能性有多小，它總會發生）的必然性。具體說來它有以下特征：一是突發性、不確定性。從起因上看，一些突發事件是不可預知的；從過程上看，不僅僅因為這件事情的開端是無法用常規性進行判斷，而且其后的發展和可能涉及的影響是沒有經驗知識進行指導；從結果上看，處理突發事件能否恢復到原有狀態，最終會產生什么影響，都難以確定。二是公共性。突發公共事件專指在公共管理范疇內的危機事件，其影響和涉及的主體具有公共性、社會性。三是針對性、目的性。針對性就是指每一起群體性突發事件都因利益要求的不同而有具體指向。目的性是指人們所選擇和行為所追求的目標，都是為了滿足某種需要，得到某種利益。四是復雜性。現階段突發事件的起因有的是政策，有的是經濟性因素，有的是社會性因素，有的是領導者行為因素，甚至是這幾類因素交織在一起，有時很難加以區分，這就決定了突發事件的復雜性。有些突發事件還形成“裂變反應”，起因往往是一個因素，但很快會擴散，導致很多方面的因素發生，甚至失控，簡單問題變成復雜問題。五是危害性。不論什么性質和規模的突發事件，都必然會不同程度地給社會造成政治、經濟和精神上的破壞與損失，而且危機往往具有連帶效應，可能引發次生或衍生事故，導致更大的損失和危機[2]。

三、當前公共突發事件中的政府危機處理主要存在問題探析

我國在公共危機管理方面起步較晚，基礎較為薄弱，經驗尚缺，在實際應對危機中仍然暴露出了很多問題。

（一）缺乏可行的預警機制

雖然 《突發事件應對法》明確了預防與應急準備機制、監測與預警機制，《國家突發公共事件總體應急預案》也明確了“居安思危，預防為主”的工作原則，但是在實踐中，我們往往更加重視轟轟烈烈的突發事件應急、應對工作，而相當忽視默默無聞的預防工作，并且成功的突發事件應對往往掩蓋了突發事件預防的不力。

第一，缺乏預警意識，監測不力。從中央到地方的各級政府，危機管理預警意識普遍淡薄，我國政府現行的突發事件管理體制中缺少風險評估機制，缺乏專管部門，缺少對社會風險發生或可能發生的外部環境和內部環境因素的調查，再加上沒有靈敏、準確的信息監控系統，未能及時收集相關信息并加以分析處理，缺乏敏銳的社會風險判斷能力，很難做到對社會風險的準確預警分析，難以對可能發生的危機事件作出正確的分析，結果往往是采取被動的反應模式去處理危機事件。

第二，預案粗陋，缺乏社會參與。要做到預案求實管用，不僅要有社會風險一旦發生就有應對各種可能情況的多套行動方案，而且要通過教育、培訓、演練或計算機模擬、培養、提高領導的指揮能力和群眾工作的應變能力，檢驗預案的可行性和科學性，使社會風險一旦發生，預案能夠切實地發揮作用。目前，預案缺乏演練，停留于應付上級檢查，做表面文章。

（二）信息發布面臨挑戰

2008年，《中華人民共和國政府信息公開條例》正式施行，這是我國第一部有關信息公開的法規條例，標志著我國的政府信息公開制度的發展進入到了一個嶄新的階段。但我國信息發布存在瓶頸，長期以來，一些地方政府和有關部門在信息傳遞方面喜歡欺上瞞下、報喜不報憂，致使內部信息渠道嚴重阻塞或扭曲；與此同時，政府部門缺乏規范、及時的信息披露制度，宣傳主管部門又習慣用計劃經濟的辦法管理大眾傳媒，大眾傳媒缺少必要的法律保護，這諸多原因使大眾傳媒的信息傳遞作用和社會監督作用受到極大限制。再加上各級政府為了“保穩定”、各級官員為了“保烏紗帽”，使得各級政府在預防和處置社會風險方面透明度極差[3]。

第一，信息發布應急機制不夠完善。以H7N9為例，據《解放日報》報道，3月20日初步認為患者可能感染新型流感病毒，3月21日即報告市衛生行政部門。3月22日按國家生物安全有關規定，由上海市疾控中心將標本送中國疾病預防控制中心。3月29日下午國家疾控中心分離到H7N9禽流感病毒，這個結果3月30日被通報。上海的做法完全按照突發事件的信息發布、傳播規定進行的，但是根據《突發公共衛生事件應急條例》規定：“國務院衛生行政主管部門負責向社會發布突發事件的信息。必要時，可以授權省、自治區、直轄市人民政府衛生行政主管部門向社會發布本行政區域內突發事件的信息。”如果在突發事件發生時，上海衛生部門有權直接公布傳染病疫情或者國家疾控中心的檢測與地方平行進行的話，那么，H7N9禽流感疫情或許在3月20日左右即可發布，這樣就可以大大減少謠言發酵時間。

第二，信息發布把關人缺失，如何選擇成一大難題。自媒體時代顛覆了傳統媒體新聞生產的過程和方式，人人都是信息發布者和傳播者，如雅安地震不到12小時，相關微博就達到了6 400萬條，有人還整理出“雅安地震的十大流言飛語”，包括紅十字會澄清收臺灣紅會500萬“買路錢”謠言，一條搜救犬反復“被犧牲”等等。然而怎樣從如此浩瀚的信息大海中獲取自己想要信息并非易事。

（三）應對公共突發事件的法律法規還不太健全

雖然我國在總結這些公共危機事件經驗教訓的基礎上制定了一些處理公共危機事件的基本法律法規。如自2007年11月1日起實施的《中華人民共和國突發事件應對法》，是我國第一部應對各類突發事件的綜合性基本法律，它的實施標志著我國結束了應急對抗措施無法律依據的歷史。但在實際執行過程中還可能存在有法不依、執法不嚴、違法不糾，難獲救濟等問題。

第一，應對公共突發事件的法律不完善，并且不成體系。當前的應急立法比較分散，給突發事件的及時處理帶來困難，也不利于各部門在處理突發事件中的協調配合。當前大致是什么領域出現了緊急狀況，等事件解決之后就制定一個相應的法律法規，對暫時沒有出現的危機的領域，則較少考慮。防洪、消防、地震、突發公共衛生事件等，都是在出現了相應的大規模突發事件，取得應對措施的成功之后，依據經驗教訓，才制定相關的應急條例。但對恐怖主義、城市公共交通、大范圍中毒、大面積停電、火山、大面積氣候變化等突發的人為或自然災害引發的社會危機都缺乏法律調整。

第二，公共危機管理行政法律責任不明確。在公共危機管理中，相關失職領導人員的行政責任追究、因違法行政導致的行政侵權責任的承擔、行政相對人行政違法責任的追究、行政補償責任的落實等等，是研究公共危機管理法治化問題不可或缺的內容[4]。目前在細化明確政府以及官員責任方面還存在很多亟待完善方面：一方面，明確政府責任，將公共安全納入到政府考核體系。由于我國政府政績考核中，往往注重經濟方面的指標，忽視社會公共安全方面的指標，導致忽視在社會公共安全方面的政府責任。另一方面，完善官員問責制，使政府的責任追究規范化、制度化。權責統一是官員問責制的理論基礎。

（四）缺乏對公眾進行必要和有效的教育與引導

社會公眾既是突發事件的承受者，也是防范和處置突發事件的參與者，對公眾進行危機管理教育，無疑是構建完備應急機制不可或缺的一環。我國公民對危機的警覺性較差，缺乏自救、救護的防災意識和能力。這與我國缺少應對重大危機的培訓實踐有關。為此，政府要面向公眾廣泛宣傳有關法律法規和預防、避險、自救、互救、減災等知識，提高社會公眾應對公共安全突發事件的綜合素質和能力，為公共安全突發事件應急處置工作奠定良好的社會基礎[5]。社會公眾參與突發事件應對是權利而非義務。

第一，加大推進憲政力度，真正把已經得到憲法確認的公民參與的權利落到實處。我國憲法已經確認了公民廣泛的政治參與權和經濟文化社會參與權，只有充分地知悉信息，公眾才能在突發事件的應對中有效地參與。

第二，鼓勵并支持非政府組織的發展。支持非政府組織的發展就是支持公民社會的發展和成熟。在社團立法上破除不利于非政府組織發展的各類限制，通過立法支持非政府組織吸引人才，增強自治能力和參與能力。在突發事件處理中重視社會動員，形成政府和社會良性互動。最終目標是建設成熟的、良性的國家和社會二元關系，在突發事件面前二者協調配合，發揮各自獨特的優勢，迅速化解公共危機，恢復正常的社會秩序[6]。

參考文獻：

[1] 國務院.國家突發公共事件總體應急預案，2006-01-08.

[2] 陳秀梅，甘玲，于亞博.領導者應對突發事件的理論與實務[M].北京：人民出版社，2005：5-7.

[3] 李昕.略論公共危機預警系統的構建[J].寧夏社會科學，2011，（6）：36-39.

[4] 華學成.公共危機管理法治化問題探究[J].學海，2009，（6）：104-108.

[5] 周良金.淺析我國公共突發事件應對機制不足及其完善[J].安徽警官職業學院學報，2006，（6）：84-86.

[6] 曹智勇.權利還是義務——社會公眾參與突發事件應對的性質剖析[J].經營管理者，2009，（6）：67.

[責任編輯 高惠琦]