城鎮化發展的新探索：黑龍江省小城鎮建設問題與對策研究

摘 要：城鎮化是區域發展的重要支撐。黑龍江省在推進城鎮化過程中突出小城鎮建設的經驗值得研究。經過幾年的發展，黑龍江省小城鎮建設取得了顯著成就，但產業發展落后、規模較小等問題依然突出。因此，針對黑龍江省小城鎮建設存在的實際問題提出了推進小城鎮建設的基本對策。

關鍵詞：城鎮化發展；小城鎮建設；對策研究

中圖分類號：F299.27 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）14-0113-02

城鎮化是當今促進中國經濟社會發展的原動力之一。然而，對于城鎮化相對滯后的黑龍江省來說，能否結合實際，在加快現代化進程中彌補這一發展“短腿”，將其轉化為發展的內生動力，是重要的研究課題。國家實施東北老工業基地振興戰略以來，黑龍江省把加速小城鎮化建設作為加速城鎮化進程，促進統籌城鄉發展，集聚城鎮化發展內生動力的重要舉措，推出了百鎮建設工程，為改善小城鎮居民生產生活條件，推動小城鎮經濟社會又好又快發展，壯大縣域經濟發展實力，起到了積極推進作用。經過多年的探索，小城鎮建設已經取得了顯著成就，但是仍然存在著一些問題。筆者從實證分析的角度，對黑龍江省小城鎮建設存在的突出問題進行剖析，并提出相應的對策建議。

一、黑龍江省小城鎮建設存在的問題及分析

（一）產業發展相對滯后分析

黑龍江省是全國重要的農業大省和國家級老工業基地，由于歷史原因所致，許多城市因企、因礦、因場的開發建設而衍生的，先生產、后生活的城鎮建設邏輯，致使現有的城鎮化存在諸多的結構性與功能性的缺陷與障礙。特別是經過體制轉軌的陣痛期，因市場需求、資源枯竭、組織發展等問題，許多城鎮發展過度依賴原有的經濟組織，形同若干個空間孤島，主要問題集中表現為產業發展的相對滯后。2010年黑龍江省城鎮的三產結構為44.5：35.8：19.7，仍然屬于工業化初期 “一、二、三” 產業結構，見圖1。

從以上數據看出，黑龍江省第一次產業比重過高，第二次產業比重較低，第三次產業的發展比較落后。而小城鎮建設不是簡單的蓋樓房和城市基礎設施建設，其核心任務是實現從農業經濟向工業服務性經濟轉變，重點是發展第二、三產業，使離開土地進城務工的農民有業可就，實現從鄉村生活方式向城鎮文明的新跨越。沒有農業產業化的發展，小城鎮的發展就會缺乏物質基礎和就業機會，人口就不能聚集和集中，城鎮化的繁榮發展就是一句空話。城鎮的擴大不斷吸納農村勞動力從事第二產業和第三產業，尤其是城鎮經濟通過產業升級和產業結構水平的提高，同時帶動第三產業的發展，為農村富余勞動力創造大量的就業機會。因此，產業化是城鎮化發展的原動力，產業發展的落后，是嚴重制約小城鎮的發展直接原因。

（二）小城鎮規模較小的分析

實踐表明，小城鎮規模過小，往往導致城鎮功能不健全，基礎設施投資成本高，使用效率低，配套服務能力弱。這勢必妨礙小城鎮要素聚集效應釋放，特別是第三產業的發展，最終影響到小城鎮的產業升級和產業優勢的形成，并降低了小城鎮對周邊農村輻射帶動能力。發展經驗證明，小城鎮只有當鎮區人口達到 1 萬人時，才能夠發揮經濟中心對鎮域經濟的集聚和擴散作用；3萬人時其作用比較明顯；當超過 5 萬人時，則對周邊若干鄉鎮的經濟和社會發展起到明顯的帶動作用。黑龍江省小城鎮總計1 004個，合計非農業人口僅有1 362.25萬人，每鎮平均人口剛足1萬人。利用五普資料中市鎮人口第二統計口徑數據，通過抽查驗證將各鎮人口全部上調30%，這大體上可以反映黑龍江省農村城鎮規模結構現狀。然后進行規模結構劃分表明，除57個縣域城關鎮和縣級市市區人口規模較大外，其他小城鎮人口大于1萬人的只有52個，占城鎮總數的14.7%，平均每個縣不到1個，而全省小于5 000人城鎮卻達156個，占城鎮總數44.1%。為此，城鎮規模過小是人口集聚規模不夠，形成了地廣人稀的城鎮空間結構，使得黑龍江城鎮群成為城鎮化發展的功能性缺失，造成了城鎮化發展的動力不足。

（三）城鎮基礎設施建設落后的分析

城鎮化發展的活力來自于以基礎設施為主體的公共服務水平與質量。然而，城鎮基礎設施建設與公共財政實力呈現正相關關系。相對于大中型城市，我國地處邊緣的小城市、小城鎮公共基礎設施建設嚴重滯后。一個重要原因是1994年國家實行的分稅制。分稅制大幅度提高中央財政收入占全國財政總收入的比重，有利于中央政府集中力量辦大事，但也形成了財權上收與事權下移的嚴重不對稱。在中國的現行政治體制下，各層級政府在財政收入的分配上，優先考慮本級財政對應的公共支出。上級財政分享、抽取下級稅收的現象十分普遍，這就導致最底層的縣、鄉（鎮）財政收入大幅度下降，嚴重地削弱了農村與鄉鎮基礎設施建設和公共事業建設的投入。黑龍江省也不例外。由于小城鎮財政困難，造成小城鎮給排水、道路、園林綠化、環境衛生、集中供熱、燃氣等城市基礎設施建設不配套、景觀風貌缺乏特色等許多問題。此外，黑龍江省長期以來計劃體制之下形成了森工、農墾、煤炭、石油等多種體制與政府并存的現象，許多小城鎮形成“一城兩制”甚至“一城多制”的發展格局，使城鎮的經濟、社會、基礎設施等方面的有機統一被人為割裂，影響了小城鎮高質量的和諧發展。

（四）小城鎮建設特色不突出的分析

黑龍江省小城鎮總數為1 000多個，其中有農墾小鎮100多個，森工小鎮十幾個，包括縣城關鎮、縣城以外建制鎮、鄉政府所在地集鎮等。根據地理位置、自然條件、發展歷史等的不同，小城鎮建設應各具特點。但是，在實際建設過程中，各城鎮發展方向上卻出現了趨同現象，地區優勢沒有得到應有的發揮，城鎮發展缺乏特色，大量的城鎮屬于綜合型城鎮，城鎮之間分工不明，缺乏聯合協作發展意識。

二、推進黑龍江省小城鎮建設的對策建議

（一）構建產業發展帶動小城鎮建設的長效機制

“產城融合、融城興業、良性互動、持續發展”，是黑龍江省小城鎮建設與發展的內生動力。加快建設適宜小城鎮建設的產業體系，促進一產上層次、二產上檔次、三產上規模，著力解決城鄉分割、工農對立的城鄉統籌發展的割裂問題。利用產業園區建設，培育龍頭企業、加工基地、種養殖農戶集群一體化利益鏈條，促進產城融合的經濟支撐，帶動專業化城鎮體系的快速發育。例如，在蘿北、嘉蔭、遜克、呼瑪、塔河構建黑龍江流域的沿江、邊貿、旅游、加工型的外向型、專業化城鎮群，打造對俄沿邊開放開發戰略高地，促進經貿合作戰略升級的，促進邊境地區城鄉的統籌發展。實施跨域合作戰略。

（二）把重點城鎮打造成為對周邊小城鎮及農村區域發展帶動力強的增長極

小城鎮在競爭中的優勢大小，在一定程度上又與其周邊小城鎮群的發展狀況相關。發展實踐表明，重點小城鎮和一般小城鎮之間存在優勢互補、相得益彰、共衰共榮的互為關系。要繼續支撐黑龍江省重點城鎮建設，做大做強特色產業，突出小城鎮的特色。扶強扶壯哈爾濱、大慶、齊齊哈爾市周邊的重點小城鎮和衛星小城鎮加快建設步伐，進一步挖掘哈大齊“加快發展、當好龍頭”的實力、潛力與活力，逐步形成以中心城市為依托，以城關鎮和中、小城鎮為基礎，以交通干線為主軸的集聚發展的城鎮空間形態，構建起組合有序、優勢互補、整體協調、持續發展的城鎮體系，提高都市圈的整體功能。

（三）加強管理公共基礎設施建設

首先，實現多渠道融資，解決小城鎮建設資金緊缺問題。資金瓶頸是制約黑龍江省小城鎮公共基礎設施建設的一個重要問題。根據測算，高水平的小城鎮基礎設施建設每平方公里投入至少需要2.5億元。就黑龍江省目前而言，完成小城鎮基礎設施建設也至少需要每平方公里投入1億元以上，因此，小城鎮建設的資金需求與供給矛盾依然相當突出。解決資金供需矛盾，除了加大各級政府投入和向上爭取資金，主要靠廣泛吸引工商資本和民間資本，爭取金融支持，多渠道融資來解決資金問題。 其次，要加強公用事業設施建設，信息產業基礎設施等建設，包括城鎮的供排水、供電、管道煤氣、綠化、環境保護、防災等。建立健全供電、供氣、供水、防洪、預警機制。

（四）增強統籌城鄉發展的內生動力

通過政策優惠、體制改革、機制重構、制度建設等措施，為著力解決農民工市民化問題，實現城鄉一體化發展提供內生動力。一是高起點定位，激發內在活力。力爭利用10年左右時間，實現全域公共服務均等化，社會保障制度化全覆蓋，促進城鄉社區一體化發展。二是突破制度瓶頸，實現城鄉居民身份平等化。借鑒省內外經驗，力爭在“十二五”規劃末期，消滅全省城鄉差別化的戶籍制度，解決社會身份認同問題，實現就業、居住、教育、社會保障和醫療制度等基本公共服務均等化。三是解決小產權房等問題，為小城鎮健康發展掃平障礙。解決小產權房的搬遷補償問題，對被城鎮化“土地征用”予以“制度化”的補償。四是強化“三農”政策補助，特別是支持失地農民掌握一技之長。構建涉農的市場體系建設，為失地農民自主創業、進城務工、投親靠友給予幫助，特別是黑龍省在實施產業項目建設活動中，應多吸納當地失地農民上崗就業。

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[責任編輯 柯 黎]