建立官員財產申報制度問題探析

摘 要：民意呼吁在我國建立官員財產申報制度，但又面臨諸多難題，如官員的抵觸心理和隱私利益問題、配套措施與技術問題、是否會引發社會風險的問題、是否會發生新的法律制度走形式等。為此，對我國建立官員財產申報制度的相關問題進行探析，在立法和執行的各個環節進行縝密的研究設計，以便正確認識此項制度的功能，明確我國當前建立此項制度面臨的選擇，努力實現社會主義民主法治建設目標，促進中國特色社會主義健康發展。

關鍵詞：官員財產申報；難點；路徑；措施

中圖分類號：D601 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）14-0265-03

黨的十八大報告指出，反對腐敗、建設廉潔政治，是黨一貫堅持的鮮明政治立場，是人民關注的重大政治問題。當前，我國的腐敗問題已經到了人民群眾無法容忍的地步，無論是從國家制度、黨的性質，還是從政治文明建設、廣大群眾的期待，出臺財產申報法都勢在必行。為此，筆者就建立官員財產申報制度的路徑進行粗淺探析，以期推進反腐倡廉建設制度化、法制化、民主化、科學化發展。

一、官員財產申報制度透視

就世界范圍而言，財產申報制并不是新鮮事物。官員財產登記和公布的制度起源于240多年前的瑞典。1978年，美國通過了《政府行為道德法》，明確規定官員均需申報財產。20世紀七八十年代，泰國、墨西哥、新加坡、韓國、俄羅斯、尼日利亞等國也都不約而同地實施了財產申報制度。1989年，美國眾議院議長賴特因先后69次違犯國會有關財產收入的法規而被迫辭職。韓國于1993年推出此項制度后影響巨大，僅1個月工夫，當時的韓國大法院院長金德柱、檢察總長樸鐘吉等一大批高官就因腐敗行為暴露而先后辭職。由此可見，財產申報制度已成為許多國家從源頭遏制腐敗的利器。

我國也一直重視預防職務犯罪和遏制腐敗工作，重視官員財產申報制度的建設。在政策層面，1987年11月，全國人大法工委就提出建立國家工作人員申報財產制度的問題； 1994年，八屆人大將《財產收入申報法》列入立法規劃，只是“當時由于技術手段無法滿足要求等種種原因”沒有繼續下去；1995年5月25日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布了《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》；2001年6月15日，中紀委、中組部聯合發布了《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定（試行）》，進一步要求高級干部申報家庭財產；2006年發布了《關于黨員領導干部報告個人有關事項的規定》；2010年中辦和國辦聯合下發了《關于領導干部報告個人有關事項的規定》，細化了官員財產申報制度中報告財產事項的規定，擴大了應予申報的內容。在實踐中，2009年1月1日，新疆阿勒泰地區出臺《縣（處）級領導干部財產申報的規定（試行）》，在我國第一次把通行的官員收入申報擴大為財產申報，將以往的組織內部監管慣例拓展為全民公開監督，因此，備受稱贊為處處“破冰”的“陽光法案”和中國的“良好范本”，標示中國官員財產申報制度浮出冰面。緊隨其后，浙江慈溪、四川高縣、湖南瀏陽、上海浦東、湖南湘鄉、重慶、寧夏銀川、江西黎川、浙江平湖和重慶江北等縣、市、區先后提出要實行官員財產申報并付諸行動。阿勒泰等地率先在全國推行的新制度是預防和遏制腐敗的一個重要舉措，對推動領導干部財產公開立法具有積極意義。特別是在我國社會轉型期間，計劃經濟體制的思維模式和行為方式還在一定程度上起著慣性作用，依靠行政權力而不是運用市場手段推動經濟發展的問題還比較突出，權力腐敗的機會較多，財產申報制度打的正是貪腐官員的“七寸”，建立此項制度不僅可以鑄造“反腐利器”，還能起到催化民主政治改革的作用。官員將自己的財產情況定期申報公示，置于全社會的監督之下，是一種高效而低成本的廉政機制，有助于消除公眾對官員收入的猜忌，增強對黨和政府及官員整體的信任，是現代民主政治的必然要求。

通過 10多年的理論研究和實踐探索，官員財產申報制度越來越受到中央及全體民眾的關注。十八大報告把反腐倡廉工作提到前所未有的高度。2012年11月15日，習近平在當選中共中央總書記后的首次亮相中，就明確以“打鐵還需自身硬”來表達反腐決心，時隔兩天在十八屆中共中央政治局第一次集體學習時，又以“物必先腐，而后蟲生”來警示官員。這無疑彰顯了中央堅持讓“權力在陽光下運行”的決心，目前，建立官員財產申報制度的立法時機已經成熟。

二、建立官員財產申報制度的難點分析

構建官員財產申報制度牽涉許多問題，從目前公眾爭論的總體情勢分析來看，難點問題集中在以下4個方面。

（一）官員的抵觸心理和隱私利益問題

有關方面的專門調查顯示，接受調查的官員多數對財產公開申報持反對意見。事實上，腐貪官員肯定反對公開自己的財產，即使申報也一定設法瞞報；而大部分清白做事的官員出于種種考慮，也會在心理上有一些抵觸。究其原因，不外乎這些方面：不露富是中國人的傳統觀念；還有一種現實的因素，即考慮傳統的人情、面子關系及當前的“紅眼病”、“仇富情結”，客觀上加重了領導干部公開財產的心理負擔。特別是隨著物權法的實施，領導干部的私人財產權、穩私權與社會公眾知情權之間的矛盾沖突加劇，比如家庭哪些財產需要申報、以什么方式申報，如何處理官員申報和公開本人及其家庭財產的義務與保護官員及其家庭成員隱私權的關系，如何解決保障社會公眾知情權與保護官員及其家庭成員進行有關市場交易活動的商業秘密的關系等。

（二）配套措施與技術難題

1.我國目前的公民信用保障系統亟待完善，如金融實名制度、客戶身份識別和交易記錄報告制度、不動產登記制度、財產申報的法律責任追究等制度不夠健全，個人資信難以查實，財產申報缺乏堅強的技術支撐，容易為腐敗分子轉移大量資金和非法收入、逃避法律制裁留下漏洞。金融實名制覆蓋不了現金交易導致核查困難，現有技術與配套制度對境外資產、珠寶、古董等財產的底數也難以進行準確核查。

2.我國目前整個社會信用意識相對缺失，領導干部的信用問題也頗多爭議，如果申報對象有意虛報、瞞報，必將大大增加制度運轉成本。誠然，財產申報制度的亮點就是公開接受監督，它可促進社會信用意識的建立，也可彌補配套制度和技術條件之不足，但相對缺失的社會信用環境必然使制度成效大打折扣。

（三）是否會引發社會風險的問題

1.當前社會收入差距較大，如果大量官員（包括其子女親屬等）擁有巨額財產公之于眾，有可能會引起社會震蕩。即使是在干部隊伍內部，因級別、地區、領域的不同而導致的收入差別，也可能引發官員內部的心理失衡。

2.從理論上講，官員財產申報制度是促使公權保持廉潔的行之有效的制度。但在實踐中，一些領導干部特別是高級領導的財產問題一旦暴露，就可能會影響民眾對黨和政府的信任度。因為我國傳統觀念要求官員兩袖清風，黨和政府的領導干部應該只為人民的利益著想，不應謀取任何個人私利。在這種思維定勢下，官員財產如果大大超出公眾預期，可能會產生很大沖突，從而在心理上對領導干部正常公開其財產形成巨大障礙。

3.在經濟方面可能會出現大量資金外逃的風險，影響國家和民族的整體利益。另外，中國官員眾多，制度的建立和執行操作復雜，需要新增設不少機構編制，動用的人力和財力過大，制度成本過高。

（四）是否會發生新的法律制度走形式的問題

在贊成建立領導干部財產申報立法的前提下，一些人提出：申報結果是否應該或可以向社會公開，以接受公眾監督？執行這項制度的組織機關是紀檢（監察）機關、組織部門還是司法機關或其聯合？這些問題不解決好，制度就難以達到設計的目標和功效，甚至會流于形式。

三、建立官員財產申報制度的路徑設計

建立官員財產申報制度必將引領我國反腐敗斗爭邁出新的步伐。如何總結各地的有益試驗并借鑒國外的的成功實踐，在更高層次、更大范圍建立我國領導干部財產申報的相關法律制度，自然需要一個在實踐中逐步完善的過程，更需要我們在立法和執行的各個環節進行慎密的研究設計。

（一）旗幟鮮明地澄清爭議問題以正視聽

1.建立官員財產申報制度具有重要社會治理功能。財產申報制度的功能就是預防和遏制官員腐敗，它的核心就是把官員財產公之于眾，接受民眾和法律的評判，形成強大的威懾力，促使公職人員轉換從政理念，強化自我約束，正確掌握公權，主動避免與公眾利益的沖突，最大限度地縮小官員腐敗空間，最終達到“不想貪、不敢貪和不能貪”的理想目標。建立這項制度有利于促進政府強化廉政建設，維護政府責任，樹立政府形象，實現公民對官員財產應有的監督權和知情權，在政府-官員-公眾之間建立互信關系，促進社會主義民主法治建設。

2.官員的隱私權應當讓位于公共利益。在法律理論上，官員個人和家庭財產都屬于隱私范疇，強制其對外公開不具有正當性。官員財產申報制度的必要性來自兩個方面：一是從職業倫理看，占據公共權力資源的領導干部擁有更多占有、使用和處置公共財產的機會，他們應為人民謀利益而非謀取私利，財產公開正是其應有之義；二是從保障公民知情權看，公民行使監督權就必須有知情權，官員的隱私就自然成為民眾公開監督權力的必然對象和組成部分。“公職人員隱私權必須讓位于公共利益的需要”，這也是法學家的共識和國際實踐慣例。因此，在公共利益面前，領導干部必須讓渡自己的隱私權。

一項社會制度的確立或變革，必然會引起原有利益格局的調整，而舊體制的受益者由于利益的驅動，使他們極易對改革缺乏動力甚至轉化為改革的阻力。官員財產申報制度無疑就是這樣一種制度，它的推行一般會直接涉及官員的切身利益，其中還有一部分官員對財產申報抱有嚴重的懷疑和抵觸情緒，但抵制意見絕不見得就是鐵板一塊。事實上，從阿勒泰等地的公開申報情況來看，領導干部都能正確認識掌握公權應當受到必要限制的道理，并給予這項改革以支持態度?？梢姡瑢嵤┴敭a申報制度反過來也會促進領導干部觀念的轉變。因此，只要我們相信領導干部絕大多數是廉潔的，就不必擔心財產申報制度會遭遇領導干部的抵觸。

（二）明確界定申報對象和內容

我國正處在轉型期，腐敗確有滋生的環境，權力尋租、官商結盟、裙帶聯系已深入到了政治、經濟、社會、血統、人情等各個層面，權錢交易已較多地采用了非貨幣化及延期支付、延期消費的隱蔽形式，官員財產申報事項將十分復雜?，F階段，應結合領導干部工作性質、職級及重要程度等因素，將縣處級以上級別的干部列為申報對象，將縣級以上各級黨委、人大、政府、政協、紀委及司法機關的領導干部作為主要申報對象，其中各級黨委、政府及其直屬機構的“一把手”應列為重點申報對象。國有（控股）企業、公益事業單位的領導人員也應參照執行。鄉鎮（街辦）黨委、政府機關的領導干部及基層站所、村級組織負責人是否列為申報對象，由縣區黨委、政府根據實際確定。為了全面、準確地反映申報人的財產狀況，防范申報對象轉移、藏匿各種非法財產和所得，申報人除了申報個人財產，還必須提供其配偶和三代直系親屬、二代旁系親屬的財產狀況。

根據當前中國社會公民收入及財產結構變化情況，領導干部申報的財產應當包括動產和不動產、債權和債務、有價證券和各種經營投資收益、禮品禮金以及可能與公職相關的利益等。具體申報項目如下：（1）本人工作單位、職務、工作經歷、婚姻狀況、家庭成員及主要社會關系；（2）本人、夫妻共有及家庭成員現有住房、汽車、現金（存款）及債務、大件（5 000元以上）耐用物品、貴重藏品等家庭財產清單；（3）本人、配偶及家庭成員定期工資及其他勞務實際收入、遺產繼承、收受禮品禮金有價證券等；（4）本人、配偶及家庭成員定期投資股票、物權、債券、彩票、基金、商業保險及到期債權、房產交易（租售）收入，持有股份、知識產權及對外投資性定期收益；（5）本人到期債務清償、捐贈饋贈、大件物品購置和重大消費項目（5 000元以上）及應承擔的撫養、贍養等情況；（6）本人家庭重大事項申報，包括家庭成員就業、工作變動、婚喪嫁娶、出國（境）旅游、求學、定居等情況；（7）其他需要申報的重大項目。

（三）規范申報程序

申報程序應簡化規范。（1）確定申報對象；（2）核發申報通知；（3）審核公示并接受監督；（4）核查處理。在申報方式上，除選擇初任申報、任中定期申報、離任申報外，還應開展離退休后申報（以3年為限）。申報結果的公示范圍可視條件的成熟程度而逐步擴大，或根據領導干部公眾化程度的高低確定適當的公開范圍，盡量減少“秘密申報”，以防暗箱操作，并給予公眾平等參與監督的權力。最期望的是像網上曬工資的那樣，在官方網站、政府公報等媒體上予以公開，任民眾自由瀏覽、查詢、質疑，真正做到“陽光普照”。

財產申報必須向公眾公開。如果只有申報而不向公眾公開，財產申報后密而不宣，或束之高閣，那么，所謂的財產申報制度最終就會沒有任何預防作用，或者流于形式，或因缺乏公眾監督而無法貫徹落實。我們已經有前車之鑒，教訓深刻，不可再重蹈覆轍。

（四）授權申報受理機構

官員財產申報制度必須建立一個規范、獨立、權威的申報受理機構，防止多頭受理。目前，可在進一步總結完善我國黨紀檢查和行政監察管理體制及領導干部報告個人重大事項運作模式的基礎上，整合制度資源及監督力量，按照干部管理權限實行分級負責的原則，明確授權紀檢（監察）機關集中統一受理官員財產申報工作，并借用各級反腐敗協調領導小組平臺，調動組織（人事）部門、司法機關、金融機構的優勢，廣泛發動群眾和社會輿論參與，肩負起領導干部財產申報審查職責。

為了不使官員財產申報制度流于形式，必須設計一個讓瞞報、漏報或不報者承擔相應責任的剛性約束機制。要綜合運用黨政紀處分、組織處理、經濟措施和刑罰制裁等手段，對于膽敢違規申報者給予最嚴厲的懲戒，從而促使領導干部申報真實可靠的財產信息。只有這樣，才能有效的防止申報主體妄想利用職務之便謀取不當利益。將其置于公眾與傳媒的輿論監督下，公眾可以通過互聯網就能查到申報主體所申報財產的相關信息，剎住少數領導干部貪污、受賄、巨額財產來源不明的腐敗之風，從而樹起黨政干部及公務員在群眾中的威信和政府公信力，是當前構建和諧社會的重要途徑。

（五）依靠實踐是解決問題的唯一出路

一項重大改革舉措從試驗到決斷的躍遷，更能顯示執政者制度反腐的決心和行動的力量。官員財產申報制度，已經到了需要研究如何具體操作的階段。建立官員財產申報制度需要中央的政治決斷，但決斷的時機和條件絕不是主觀臆斷的。我們既要理性分析立法時機和執法可能遭遇的挑戰，著力創造必要條件，積極推進制度創新，不斷完善配套措施和技術手段，又要克服坐而論道及盲目一蹴而就的弊端，有序擴面試驗，分步組織實施，大膽縱深推進，充分發現問題，通過實踐解決制度操作層面遇到的大量現實難題，最終以達水到渠成之效。

重整與完善我國的財產申報制度，運用現代信息手段構建財產公開的法律制度，對于正處在向民主法治社會邁進轉型過程中的中國來說，其意義不言而喻。積極穩妥地推進制度創新、構建懲防體系是我黨反腐倡廉建設的重要方略。在反腐制度體系中，官員財產申報享有“集大成制度”和“終極性制度”的美稱，制度本身具有強大的驅動力。建立官員財產申報制度，我國已有“破冰之舉”，而民意的呼吁和爭論則為此項制度提供了廣闊的社會期待和社會需求。我們一定要以開拓創新的精神來引領人民群眾的偉大實踐，進一步推動領導干部財產申報制度實踐走向深入，努力實現社會主義民主法治建設目標！

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[責任編輯 高惠琦]