城鄉規劃領域公眾參與有效性探究

摘 要：公眾參與城鄉規劃最為關鍵的是參與的效力，參與效力的有無、高低是評價整體公眾參與城鄉規劃的標準，而且更為重要的是，參與效力喪失還將極大地傷害參與者的積極性，長此以往會使公眾參與制度淪為空談。

關鍵詞：城鄉規劃；公眾參與；有效性

中圖分類號：DF3 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）14-0258-03

一、考察意義

公眾參與的有效性，指的是公眾參與所發揮作用的程度以及所產生的效果。公眾參與應當是有效的參與，如果公眾參與不具有有效性，而只是流于形式，那么公眾參與制度也就失去了存在的必要性[1]。因而，參與的有效性是公眾參與的制度根本所在，因為“在參與走過場的陰影籠罩下，公眾也會自然而然地喪失對參與制度的信任。”[2]

具體到城鄉規劃領域，公眾參與有效性的考量顯得尤為重要。這可以從兩個層面進行分析。

第一，從公眾參與規劃過程本身而言，如果參與的規則不能使公眾對最終的規劃結果產生預期的影響力，那么一方面這樣喪失了公眾參與城鄉規劃的必要意義，另一方面也使公眾參與下一次規劃的積極性受挫。這兩方面將使公眾參與城鄉規劃制度淪為形式。

第二，從公眾參與城鄉規劃的最終結果——規劃方案而言，又具有兩個特性：

一是相比較大多數行政行為的結果而言，城鄉規劃方案具有未來導向性，規劃方案都是對未來的城市建設進行指導的，因此判斷此次公眾參與規劃的有效性可能要經歷一段時間的等待，即參與的效果顯現具有延后性。同時，此次參與的效果又會一定意義上影響接下來公眾參與的信心，因此，預先通過制度設計提高參與有效性對城鄉規劃領域尤為重要。

二是長期性和廣泛性。其他大量的行政行為存續期限較短，適用范圍有限。而城鄉規劃行政行為則不然，規劃方案通常期限長，適用范圍非常廣泛①，一旦失誤后果將難以彌補，而且規劃修改階段的公眾參與也非常受限。這樣看來，通過加強規劃制定過程中公眾參與的有效性，盡可能的避免失誤和錯誤就顯得尤為重要。

二、參與有效性的評價機制

評價標準應該分兩個層次：第一是事實層面的，評價公眾參與城鄉規劃的有效性是否具備，即有無現實參與效力；第二是價值層面的，在參與效力產生的情況下，公眾參與城鄉規劃的效力是高或低、效果是好或壞，即參與的質量。

（一）事實層面之標準

事實層面去判斷公眾參與城鄉規劃的效力主要表現為：從程序角度看，是否在既有制定法中具體設置了一系列規則，如規劃行政主體對公眾參與意見的回應程序，這些程序規則的運行或多或少將使公眾參與產生效力。

（二）價值層面之標準

判斷公眾參與城鄉規劃之有效性高低應當主要從應然情況進行考察。而這里的應然標準實際就是從價值層面對參與之有效性的判斷。

1.從參與階段來看，城鄉規劃領域的每個參與階段，規劃啟動階段、規劃編制階段、規劃實施階段、規劃修改階段都應該設置相應的公眾參與的具體規則。

2.從參與內容來看，應當保障城鄉規劃體系的每個規劃種類都能夠成為公眾參與的對象，不論是總體規劃，抑或是詳細性規劃；不論是控制性詳細規劃，抑或是修建性詳細規劃。

3.從參與主體來看，應當保障最廣泛意義上的公眾參與，不論與規劃事項有無利害關系，不論是專家等特殊主體抑或是普通公眾，都可以憑借恰當的方式進行參與。

4.從參與方式來看，首先應當設置一系列規則保障公眾參與權，其次更重要的是設置保障這些規則實施效果的另一部分規則。例如：首先規定了聽證程序，其次規定了聽證后公眾意見的回應機制，以保證聽證的最終有效性。

我們認為，如果城鄉規劃領域公眾參與程序設計能夠符合上述四個標準，那么這樣的參與程序體系是完備的、良性的，也同時會最大限度的保障在實體上實現公眾參與的意見主張。

為了便于理解，將公眾參與城鄉規劃有效性之考察標準的脈絡以圖示方式表示，如圖1。

三、提高公眾參與城鄉規劃有效性之途徑

上文分析城鄉規劃領域公眾參與的所有內容，都是為了解決困境，提出完善路徑。這也是分析城鄉規劃之有效性的目的所在，也是公眾參與城鄉規劃的根本實質內容。所有的“What”、“Why”其實都是為了解決“How”的問題。

需要說明的是，我們探求公眾參與城鄉規劃的有效性問題，主要從法律制度，尤其是行政法律制度的層面，其他的諸如轉變執政理念、提升公眾參與熱情、公眾專業參與素質提高等社會或心理層面的部分不進行列舉。

（一）參與主體層面——社區規劃師的出現

北京市目前在積極試點社區規劃師的參與模式，① 由北京市規劃委員會發起，在區縣政府、街道辦事處的協調幫助下，由城市規劃設計院的規劃師直接與社區“一對一”掛鉤，負責該社區公眾參與規劃之意見收集、規劃知識講解、規劃方案的說明等工作。

社區規劃師是致力于社區管理、更新和復新等事項的管理性規劃師，也是服務于城市街道一級政府機構的規劃師。現階段我們的社區規劃師主要的工作內容可以集中在，向社區居民提供相關規劃專業內容方面的咨詢服務、定期或不定期開展規劃宣傳和規劃知識培訓、為政府或規劃機構進行城市研究和公共政策制定提供材料、組織居民對本社區的規劃建設情況做發展評估等方面。同時，社區規劃師要為市民和政府之間的溝通擔負起橋梁作用[3]。

目前社區規劃師項目在北京市朝陽區雙井街道辦事處轄區取得了較好的參與效果，在全市推廣的效果有待進一步考察。我們認為，可能出現的影響參與效力的層面是：（1）規劃師的主觀意愿和時間、經費保障等因素；（2）區縣、街道辦事處、社區的協調和動員機制；（3）“社區規劃師”定位的準確性。與一般規劃師之區別，同一規劃師兩種活動時之區別等；（4）規劃師的工作方法。

（二）參與方式層面

1.規劃運行中信息公開的完善

在公眾參與活動中奉行公開基本原則，早已經形成共識。政府信息公開是公眾參與的基礎，公眾參與反過來也推動著政府信息公開向廣度和深度發展[4]。

《城鄉規劃法》已經明示地規定了基本的規劃信息之公開（如“公告”制度，且規定期限不少于30日）。但是由于規劃是專業性、未來性的行政活動，在編制和實施中行政主體和專家的功能比較突出，普通公眾則基本處于征詢意見的地位。因此，信息的公開顯得尤為重要。

從城鄉規劃領域視角看，信息公開要完善以下幾個層面。

1.信息公開要具備一定的廣度

規劃信息是公眾參與之基礎，不能只對某一階段或某種規劃進行公開，而應該除了涉及國家保密等不適宜于公開的內容外，實現全方位覆蓋。尤其是規劃草案的形成過程之信息公開。公眾參與不一定覆蓋規劃的所有方面，但信息公開是可以做到的。

通過2008年5月1日實施的《政府信息公開條例》第14條、第21條、第23條的規定我們可以看出，在政府公開范圍和事項的確定上，行政相對人只有事后的被告知決定及其理由權，沒有事先的決定做出參與權。另外，政府信息以公開為原則，以不公開為例外，其“例外”的事項標準必須明確，對于政府公開信息范圍的立法界定方式上，一般都是采取“概括加例外列舉”的方式” [5]，而不應該采用現在的“概括+公開列舉+兜底條款+例外列舉”的方式。②

2.信息公開的程度加強

規劃信息公開的內容以滿足公眾參與的目的和必要性為標準，“公開原則是制止自由裁量權專橫行使最有效的武器”[6]。總體來說，除非有法律規定的特殊情形，應當無保留公開。實踐中以規劃專業性為由阻止公開，認為公開也沒有意義的做法是重大錯誤，公開與否是前提問題，公眾能否理解是實施完善的問題。

3.信息公開的方式轉為主動公開

規劃信息公開很大程度上還表現為信息的依申請公開，如規劃調整的內容。這在實踐中明顯不能滿足公眾參與的需求。城鄉規劃之信息公開主要應當表現為主動公開，而且對于規劃行政主體而言，這是權利亦是義務。如同行政機關在行政訴訟中“先取證、后裁決”一樣，規劃也應該基于一定的原理、主張而制定，這些原理主張應當公開公布，且這些信息是在制定規劃時就存在的，提供并不增加額外的成本。

4.其他相關內容的一并公開。

規劃領域之信息公開絕不僅限于規劃方案之公開，與規劃方案編制、確定、修改相關的信息也屬于公開的范疇。如：規劃意見征詢聽證會信息之公開，聽證代表的選擇，主張，聽證意見的取舍等都屬于公開的范疇。

（二）提升聽證會的運行效力

聽證會是行政領域的基本運行方式，“作為程序法的核心，聽證對行政民主、法治保障人權的作用越來越突出，聽證也越來越受到人們的關注，并得到廣泛的運用。” [7]有關聽證的具體運作程序和方式，本文在此不再贅述。以下僅就如何提升公眾參與城鄉規劃聽證的運行效力進行分析。

1.制衡規劃行政主體在聽證會中的作用

德國公法學家Larl-Heinz Ladeur指出：在19世紀自由主義法治國家傳統的見解中，在范式上行政被認為是與私利相分離的、自律的、為實現公共目的而行動的（公共行政），但是這種范式并不能理所當然地適用于現代的規劃行政領域規劃行政針對社會的功能性要求，已經不具有“中立性”而成為與其他當事人相并列的“當事人”。①

與其他行政領域相比，城鄉規劃行政領域的行政主體表現出一定的特殊性：（1）是規劃方案的制定主體，并控制規劃的實施與修改；（2）規劃是對社會產生長期、普適效力的行政行為；（3）同屬行政系統內的其他行政機關行使國有土地使用權的管理職能，而城市規劃很大程度上是對土地用途的再劃分；（4）土地具有巨大經濟價值的屬性，是地方稅收的主要來源。

因此，對于城鄉規劃領域的聽證程序，我們非常有理由懷疑規劃行政主體是否能處于“中立地位”。事實上，它已經成為或至少是“類當事人”的地位。因此，有必要在聽證程序中引入制衡機制進行權力分化，這也體現出“均衡性”的參與原則。有學者提出在城鄉規劃領域聽證活動中引入獨立的仲裁機構的理念[8]，盡管不成熟，但至少提醒我們規劃聽證中主體之特殊性。

2.多層次“大聽證”方式之建立

目前《城鄉規劃法》明示規定的聽證等嚴格程序的法條表述均為：“并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見”。這樣表述除了將論證會順序放在聽證會之前有待商榷之外，似乎還表明了立法者的另一種思路，即這三種方式“擇其一”運用，選擇了聽證會是否還可運行論證會，選擇了論證會、聽證會是否還可運行“其他方式”。立法沒有明確回答，但從實踐中的做法看，基本是選擇一種運行。

我們認為，“大聽證”模式不但不會降低行政效率，反而在提升參與效力的前提下附帶提高行政效率。因為更廣泛的征求意見有利于規劃內容的民主性；更全面的聽取看法有利于規劃建議的集中；更多主體的意見表達有利于規劃方案的執行。試想一下，規劃方案由于意見征詢不充分而倉促出臺，在執行中遭遇公眾巨大阻力，行政效率在制定當時是比較高，但整體來看是喪失的。

（三）建立規劃意見回應機制

公眾參與城鄉規劃的有效性固然存在一些客觀性標準，但實際上在每個參與主體內心對本次公眾參與的有效性都會產生自我評判。最為關鍵的是意見的采納情況以及理由的回饋。也就是說，參與渠道的通暢性是否具備，從下至上、從上至下兩方面是否都順暢？

規劃意見回應機制的建立需注意以下幾個問題。

1.回應的內容盡可能全面

意見回應主要是表達對公眾意見的最終評價結果，反饋時需要對所有意見進行回應，不能只限于采納的意見，未采納的意見相較而言更具有回應的必要性。另外，回應不能只是簡單地說明是否采納，必須說明理由，理由的是否充分是公眾判斷參與效力的關鍵，即使意見未被采納，但理由可以接受，公眾仍將認為參與有效；反之，即使意見被采納，但沒有說明理由，參與的效力將被大打折扣。

2.回應的主體不限于提出主體

意見回應的主體不限于提出意見、建議的主體，公眾參與是大眾化的、全面的，意見的多樣性非常豐富，未提出意見的主體可能也是意見的受益者，即使與該意見無關聯性，因為其參與了規劃活動，對規劃活動中的公眾意見也享有知情權，也就是說，規劃公眾參與的意見應當向所有公眾參與主體回應并公開。

3.回應的具體程序明確清晰

回應機制的建立必須設置相應的程序規則來保證。“具體的信息反饋要求政府必須對每一個建議的處理情況進行說明理由：采納建議的情況要說明原因，未接受的建議更要說明原因，并將這些意見附隨說明理由一并歸檔，以備日后公眾的查閱。” [9]包括回應的期限、回應的主體、回應的內容及理由以及不回應的法律后果。

參考文獻：

[1] 王青斌.論城市規劃中公眾參與有效性的提高[C]//公眾參與法律問題國際研討會會議資料選.北京：中國政法大學法治政府研究

院：2010-10.

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[3] 郝娟.提高公眾參與能力 推進公眾參與城市規劃進程[J].城市發展研究，2008，（1）.

[4] 王周戶.公眾參與的理論與實踐[M].北京：法律出版社，2011：196.

[5] 山文岑.試論我國<政府信息公開條例>的缺陷及其完善[J].圖書與情報，2010，（1）：72.

[6] 王名揚.美國行政法（上）[M].北京：中國法制出版社，1995：109.

[7] 應松年.行政程序法立法研究[M].北京：中國法制出版社，2001：514.

[8] 孫施文，朱婷文.推進公眾參與城市規劃的制度建設[J].現代城市研究，2010，（5）.

[9] 胡童.論利益保障視域下城市規劃中的公眾參與——基于德國雙層可持續參與制度的啟示[J].研究生法學，2012，（2）.

[責任編輯 杜 鵑]