河北省農村公共文化事業籌資問題研究

摘 要：近年來，國家高度重視公共文化服務體系建設，各級政府加大了對文化事業的投入力度。加強農村公共文化建設是統籌城鄉發展、構建和諧社會的重要內容，而資金不足成為制約河北農村公共文化事業發展的首要問題。為解決河北農村公共文化事業資金短缺的困境，推動河北農村公共文化事業的健康發展，應建立起政府投資為主導、社會力量投資和捐贈為必要補充的農村公共文化事業多元化籌資體系。

關鍵詞：河北省；農村；公共文化事業；資金；籌資體系

中圖分類號：F120.3 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）14-0151-03

2011年10月18日，中國共產黨十七屆六中全會提出了推動社會主義文化大發展大繁榮的戰略部署，將“努力實現基本公共文化服務均等化”作為現階段我國文化改革發展奮斗目標之一。城鄉文化發展均等化是“均等化” 要求的重要組成部分。然而，就河北省范圍來看，農村地區文化事業經費投入遠遠落后于城市，導致農村公共文化基礎設施薄弱、公共文化產品的供給不足。因此，資金短缺問題已經成為制約河北農村公共文化事業發展的瓶頸。探索和創新農村公共文化事業籌資方式，是改善河北農村公共文化基礎設施條件以及農村公共文化產品有效供給的重要保證。

一、河北農村公共文化建設資金投入的現狀

在“建設經濟強省，構建和諧河北”的大背景下，近年來，河北省針對農村地區的公共文化事業的資金投入力度逐年加大，投入結構不斷完善，全省農村公共文化投入成效顯著。

1.農村文化信息資源共享工程資金投入基本情況。“十一五”期間，河北省在農村文化信息資源共享工程中共投入建設資金9 104萬元，建成各級分、支中心和基層服務點3萬多個，初步形成了省、市、縣、鄉鎮（街道）、村（社區）的服務網絡架構[1]。

2.鄉鎮文化站建設資金投入基本情況。“十一五”期間，河北省鄉鎮綜合文化站建設共爭取中央財政資金2.262億元，省級配套資金1 968萬元[1] 。2010年中央預算內投資11 944萬元用于河北省鄉鎮綜合文化站建設。

3.“新農村書屋”建設資金投入基本情況。截至2010年底，全省累計投入1.4億多元，已建成農家書屋1.2萬多個，覆蓋了全省24.49%的行政村，受益農民達500多萬人次[2] ，有效緩解了農民看書難的問題。

4.農村電影放映工程和廣播電視“村村通”工程資金投入基本情況。河北省每年投入資金1.2億元作為農村電影放映補貼資金，到2011年底，全省范圍的農村電影放映工程網絡已基本形成；自1999年啟動廣播電視“村村通”工程以來，全省累計投入上億元資金，解決了近7 000個行政村的廣播電視覆蓋問題[2]。

二、河北省農村公共文化建設籌資存在的問題

河北農村公共文化建設雖取得了一定成績，但隨著社會的發展，現有農村公共文化產品及服務已不能滿足廣大農民群眾日益增長的文化需求，資金短缺問題依然成為制約河北農村公共文化事業的進一步發展的主要障礙。

1.籌資總量不足

國家統計局2011年公布的數據顯示，河北省2010年分項目地方財政支出中，教育類項目占總支出的18.23%，社會保障及就業類項目占總支出的12.72%，醫療衛生類項目占總支出的8.34% ，而文化體育及傳媒類項目加起來才占財政總支出的1.32%，文化事業資金投入比重與其他公共事業相比明顯偏低，而且2010年比2009年還下降了0.3個百分點。文化部財務司關于2009年的全國人均文化事業費的統計結果表明，河北省人均文化事業費在全國排名最低，僅為9.60元，上海市人均文化事業費最高，達93.51元，兩者相差近10倍。由于建設經費短缺，到目前為止，在河北省1962個鄉鎮綜合文化站中，無站舍和建筑面積未達國家規定標準的占總數的近80%。

2.農村公共文化建設財政支出項目選擇結構失衡

在農村文化建設資金的使用方面，各地都不同程度地存在著形式主義、鋪張浪費、為完成上級指定的任務盲目追求數量的現象。一些見效快、易出政績的“顯性”農村公共文化建設項目籌資過剩，而一些見效慢、期限長、具有戰略性的“隱性”公共文化建設項目資金不足。

此外，由于經費得不到落實，農村文化機構的從業人員待遇低、工作環境差，骨干專業人才流失嚴重，據統計顯示，2009年底，全省鄉鎮文化站數量為1 902個，從業人員數量為3 538人，平均每個文化站從業人員不足2人

3.各地區公共文化事業籌資能力不平衡

由于河北省各地區經濟發展情況不同，財政收入的總量不同，加之各級財政對農村地區文化投入不均，農村地區間存在文化事業籌資能力不平衡，而且同一地區不同鄉鎮、同一鄉鎮不同行政村之間也存在著文化事業籌資能力差距。從總體上看，經濟相對發達的冀東經濟區、環京津經濟區的大部分農村地區，文化事業建設態勢良好。而一些資源條件落后、交通不便、經濟欠發達的地區，由于政府財政收入不足，文化建設資金嚴重短缺，農村文化荒漠化問題開始顯現。

三、河北省農村公共文化事業資金困境原因分析

1.農村公共文化事業資金籌集的政策支撐體系缺失

到目前為止，我國還沒有一部完善的農村文化法律或法規。雖然國家針對農村文化建設出臺了一些實施方案，但一般只具有宏觀性指導意義，并沒有上升到法律層次。就河北全省范圍來看，由于農村文化事業籌資的政策保障體系尚未建立，因此與此相關的規范的文化投融資政策和財稅政策也難以出臺，以致農村文化事業資金籌措缺乏制度規范。

2.政府對農村公共文化事業建設重視不足

長期以來，由于“重經濟、輕文化”落后觀念普遍存在，部分基層黨委政府沒有樹立科學的發展觀和正確的政績觀，認為農村公共文化建設不如農田水利、醫療衛生、義務教育等其他領域的公共事業對農村經濟社會全面發展所起的作用大，不重視文化建設。因此在調整農村公共服務職能時，人為弱化政府對農村公共文化事業的管理職能，對農村公共文化建設的投入相應減少。

3.轉移支付制度尚未健全，導致轉移支付資金使用效率低下

一般性轉移支付對促進公共文化建設的均等化起到積極作用。但河北省農村公共文化建設資金的轉移支付中所占比重較小，而且基層文化機構對一般性轉移支付資金在使用上隨意性較強，資金監管難度較大。專項轉移支付方式在河北省農村公共文化建設資金的轉移支付中所占比重較大，但重點不夠突出。此外，專向轉移支付額的額度、對象的確定均未進過科學論證，劃撥資金往往與當地的實際需求不相匹配。

4.農村文化市場發育不充分，社會力量投資農村公共文化事業的動力不足

目前在河北農村文化事業的資金來源中，利用市場化手段籌資的比重較低。在河北大部分地區，社會力量普遍缺乏投資農村公共文化領域的熱情。究其原因主要是各級政府在融資、稅收、土地政策等方面給予社會力量的優惠政策的缺失以及支持力度不夠，針對農村公共文化事業的民間資本多渠道融資的機制尚未形成。

5.捐贈在河北農村公共文化事業籌資體系中力量薄弱

捐贈應是農村公共文化事業建設的重要資金來源途徑。但現階河北的公共文化事業資金籌措過程中，捐贈并未擔負起應有的責任。主要原因包括：首先，河北人均可支配的收入并不高，個人用于捐贈農村公共文化事業的基數相應偏低。其次，捐贈渠道不夠暢通，沒有形成良好的捐贈環境。最后，政府對社會力量捐贈公共文化事業缺乏一定的激勵政策，卻存在一些強制性或準強制性的攤派。這很容易打擊捐贈者或潛在捐贈者的捐贈積極性，破環公平透明的慈善捐贈環境。

四、建立并完善河北農村公共文化事業多渠道籌資體系

農村公共文化事業的“公益性”的性質決定了其資金投入應該由政府公共財政投入為主。加大政府投入不僅可以使河北省農村公共文化事業形成穩定長效的資金來源，而且對于各種社會力量參與河北省農村公共文化建設也具有重要的示范作用。

（一）政府在農村公共文化事業建設中承擔主體出資責任

1.加大各級財政對農村公共文化事業資金傾斜力度，合理界定各級財政承擔的出資責任

改變“重經濟、輕文化，重城市、輕農村”的不均衡發展思路，平衡城鄉文化建設的資金投入結構。分稅制改革后，財權主要集中在中央，事權卻集中于縣、鄉政府。農村公共文化事業作為一項覆蓋廣大農村地區、以提高農民文化素質為主要目標的公益福利事業，根據公共財政“事權與財權相對稱”的理論，中央財政對農村公共文化事業的投資中理應承擔主體責任，而在地方財政的出資中，則應明確以省級財政為主要出資主體。

2.優化財政投入結構，提高資金使用效率

首先，應根據不同地區的農民對不同公共文化產品的實際需求，進行資金投放。其次，加強農村傳統文化建設的財政投入力度，使優秀的傳統文化得以傳承并創新。再次，將資金重點分配到最基層的村級公共文化服務體系建設，以降低農民群眾參與文化活動的成本，提高各類文化基礎設施及公共文化產品的使用效益。

3.建立合理科學的轉移支付制度

首先，只有繼續加大對農村公共文化服務建設的一般性轉移支付力度，才能有效填補基層政府為開展各類農村文化惠民工程所產生的資金缺口。其次，在降低專項性轉移支付所占比重的同時應科學確定專項性轉移支付額度，并保證專款專用。此外，應重視并加強對轉移性支付的資金監管力度，自上而下成立一個管理和分配農村公共文化事業資金的獨立的專門機構，確保資金使用效率。

（二）積極探索農村公共文化事業市場化籌資途徑，引導社會力量投資農村公共文化事業

黨的十七屆六中全會特別指出，要“引導和鼓勵社會力量通過興辦實體、資助項目、贊助活動、提供設施等形式參與公共文化服務”。在不改變農村公共文化事業的“公益性”、“均等性”原則基礎上，促進農村公共文化事業良性運轉，可以嘗試采取以下方式吸引社會資本投資農村公共文化事業。

1.由企業或個人出資興建農村公共文化基礎設施或投資其他農村公共文化項目，政府在土地征用、工商登記、稅收、貸款等方面給予適當優惠。

2.由企業或個人投資農村公共文化事業，政府出讓自己掌握的某一公共資產的某種權益（如使用權），作為投資者投資農村公共文化事業的補償，從而吸引更多的社會力量進入農村公共文化事業投資領域。

3.由企業或個人出資建設農村公共文化事業，政府以“農村公共文化消費提供者”的身份，通過分期向投資者支付費用來為農民購買公共文化產品或服務。這樣，就建立了一個“社會力量投資建設、政府補貼或購買、農民消費”的農村公共文化產品或服務供給模式。

（三）鼓勵社會力量對農村公共文化事業進行捐贈

首先，在農村公共文化事業籌集過程中，應充分挖掘各種社會力量捐贈的潛力，分析各種社會力量的捐贈動機，明確其捐贈農村公共文化事業可以帶來的相關利益，并在農村公共文化建設的項目宣傳過程中予以表述。

其次，營造良好的農村公共文化事業的捐贈環境，確保捐資渠道暢通，避免政府部門指派式的強制性或準強制性捐贈的形式。定期對資金的使用效果進行反饋，提高農村公共文化事業捐資的社會能見度。

（四）建立和完善農村公共文化事業資金籌集的政策支撐體系

首先，盡快出臺相關法律法規，確定河北省發展農村公共文化的基本政策，對社會力量在農村公共文化事業的投資權、經營權和收益權進行界定和保護，為農村公共文化事業籌資市場化提供制度激勵。

其次，建立完善稅收、金融對農村公共文化事業的支持政策。對投資、捐贈農村公共文化事業的個人或企業，可根據其對農村公共文化事業投入資金量的大小及投資比率、頻率，在其發展其他主營或兼營業務時，給予稅收政策上的優惠。金融機構要有計劃地加大對農村公共文化事業的信貸投入，對農村公共文化組織的貸款實行低息、無息、貼息等資助性信貸優惠政策。對于貸款的清還，可采取國家財政、地方財政分級、分批、分期清還的方法，既能緩解政府資金的壓力又能彌補農村公共文化事業建設資金的不足。

參考文獻：

[1] 河北省文化廳傾情農村文化建設取得顯著成績[EB/0L].中國經濟網http：//district.ce.cn/zg/200911/09/t20091109_20376009.shtml，2009-11-09.

[2] 張曉華.河北文化惠民工程順民意暖民心農家書屋1.2萬個[EB/OL].長城網http：//heb.hebei.com.cn/system/2011/03/14/011003470.shtml，201l-03-14.

[責任編輯 杜 鵑]