從黑龍江省人民銀行經理國庫的實踐談對《預算法修正案》的建議

摘 要：從黑龍江省經濟社會發展實踐來看，人民銀行經理國庫取得顯著成績，為支持和促進地方經濟發展做出了重要貢獻。對于此次《預算法修正案》，指出幾個不妥當之處，并提出幾點建議，呼吁相關立法部門予以重視。

關鍵詞：黑龍江省；人民銀行經理國庫；預算法修正案

中圖分類號：DF431 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）14-0156-02

一、黑龍江省人民銀行經理國庫的實踐

從黑龍江省經濟社會發展實踐來看，人民銀行經理國庫取得顯著成績，為支持和促進地方經濟發展做出了重要貢獻。

（一）大力推進國庫信息化建設，國庫服務和保障能力不斷提高

一是國庫會計核算系統日臻完善，為政府預算的順利執行提供了強有力的保障。2001年，國庫會計核算系統（TBS）正式上線，實現了與中國現代化支付系統的連接，實時處理國庫資金支付清算業務，有效地提高了政府預算資金的使用效率。為適應財稅和金融體制改革需要、實現國庫業務系統整合，繼TBS系統之后，中國人民銀行投入大量的人力、物力和財力開發了國庫會計數據集中系統（TCBS），并于2008年開始試點。按照人民銀行國庫局的推廣計劃，黑龍江省也將于今年年末上線。TCBS系統上線后，將實現收入實時直達入庫，支出實時撥付至最終收款人的銀行賬戶，各級政府財政資金的收入和支出效率將獲得大幅提高。

二是大力推動國庫信息處理系統（TIPS）的上線推廣進程，國庫公共服務水平得到大幅提升。2007年以來，中國人民銀行哈爾濱中心支行本著為社會提供優質服務的理念，積極與財稅部門協商，不斷加大財稅庫銀橫向聯網系統在黑龍江省的建設和推廣力度。實現了稅收申報繳庫無紙化、業務處理一體化、稅款資金實時劃撥和部門間信息共享，在加強政府財務管理、轉變政府職能、提高效率和方便群眾等方面發揮了巨大的作用。

（二）積極配合財稅部門推動財稅體制改革工作，為規范政府預算收支管理做出了重要貢獻

一是積極推動國庫集中支付制度改革，規范預算單位的賬戶管理和資金使用，提高了財政資金使用效率。在哈爾濱中心支行和省財政廳的全力配合下，省級財政國庫管理制度改革試點工作于2003年啟動，到目前，全省13個市（地）和66個縣（市）全部進行了國庫集中支付改革。二是與財政部門密切配合，于2007年成功實施了政府收支分類改革，進一步細化了預算收支核算，明晰、完整、準確地反映政府收支活動，促進了預算執行透明度的提高。三是與財政部門密切配合，推動預算外資金管理體制改革。自2009年10月1日起，將省級審批的預算外行政事業性收費收入全部納入預算內管理，全額上繳國庫，推動黑龍江省預算外資金管理體制改革工作向前邁出了堅實的一步。

（三）積極開展國庫業務創新，充分發揮促進地方經濟社會發展的職能作用

一是認真落實金融“國九條”精神，制定實施了《中國人民銀行哈爾濱中心支行關于提升國庫公共服務水平 促進地方經濟又快又好發展的若干意見》，為有效應對國際金融危機對我省經濟發展的沖擊發揮了重要作用。二是創新出口退稅業務管理機制，優化業務流程，加快了企業出口退稅資金的到賬速度，提高了企業資金使用效率，為企業走出國際金融危機的影響做出了積極貢獻。三是深入開展“送國債進鄉村”、“送國債進社區”活動，有效拓展了憑證式國債的銷售渠道，把黨中央提出的建設社會主義新農村和金融服務“三農”的政策落到了實處。四是積極推進國庫辦理涉農補助資金直接支付業務。為貫徹落實金融“國九條”精神，使國家“服務三農”的政策真正落到實處，國庫處在綏化、大慶、佳木斯三市成功辦理涉農補助資金直接支付業務，共將7項合計530萬元補助資金準確、快捷地發放到25 467戶農戶手中，減少了中間環節，縮短了資金在途時間，有效解決了資金層層撥付可能導致的延壓、挪用、侵占等問題，節約了行政成本，維護了百姓的利益，取得良好的社會效益。

（四）堅持依法治庫，切實防范和化解了國庫資金風險

近年來，哈爾濱中心支行不斷健全和完善國庫規章制度體系，形成了完善有效的內外部監督制約機制，切實防范和化解了國庫資金風險，有力地保障了國家財政資金的安全。近三年來，全省各級國庫部門通過柜面監督糾正不合規業務20 752筆，涉及金額46.18億元，有效發揮了國庫的“閘門”作用，有力地維護了國家預算的嚴肅性。

黑龍江省人民銀行國庫系統扎實有效的工作和對促進地方經濟社會發展所做出的重要貢獻得到了各級黨政領導和相關政府部門的一致認可和好評，省、市兩級領導每年都深入我中心支行進行視察，對國庫工作給予了充分肯定，對國庫工作提出了明確的指示和殷切的希望。在總行的正確領導下和各級政府領導的關懷支持下，我省人民銀行國庫系統的廣大干部職工將不負黨、政府和人民的重托，群策群力、鞠躬盡瘁，不斷提升國庫管理和服務水平，為支持和促進地方經濟社會又好又快發展做出更大的貢獻。

二、對《預算法修正案》的建議

此次《預算法修正案》將現行《預算法》第四十八條第二款“中央國庫由中國人民銀行經理，地方國庫業務依照國務院有關規定辦理”刪去，并將原“各級政府應當加強對本級國庫的管理和監督”修改為“各級政府及財政部門應當加強對本級國庫的管理和監督”，筆者認為很不妥當。因此，提出幾點建議，呼吁相關立法部門予以重視。

（一）建議在《中華人民共和國預算法》中明確中國人民銀行的經理國庫職責

首先，人民銀行經理國庫體制已經過長期實踐的檢驗，符合國庫收支決策者與國庫收支決策執行者相分離的國際準則，符合確保國庫資金安全必須建立嚴格有效監督制約機制的本質要求，符合中央銀行是“政府的銀行、銀行的銀行、發行的銀行”的基本特征。這一體制安排在實踐中運行良好，成效顯著，不宜改變。

其次，人民銀行經理國庫的制度設計屬于現行預算法中合理內容，且符合中國當前國情。

一是符合當前財政體制的需要。在我國，預算編制、預算支出和預算外資金、行政事業性收費收入、政府基金的收繳等具體工作均由財政部門一家負責落實，在這樣的體制和環境下，必須要對財政進行有效監督，必須堅持國庫由人民銀行經理，賦予并強化國庫按預算對預算收入征繳入庫和預算支出業務進行監督。這既符合中國當前的財政體制，又符合我國經濟事業發展的內在要求，同時也代表著廣大人民的利益。

二是符合貨幣政策與財政政策協調發展的客觀需要。財政資金收支狀況及其增減變化會對整個社會資金流量產生影響，對貨幣政策制定和執行效果也產生影響。人民銀行經理國庫，財政資金全部通過國庫辦理，就為有效連接貨幣政策與財政政策提供了橋梁和紐帶，有助于形成國家宏觀調控合力，促進經濟健康穩步發展。

三是中央銀行履行職責的基本需要。與其他政府部門履行行政管理職能不同，人民銀行作為中央銀行，具有銀行的銀行、政府的銀行和發行的銀行三大獨特職責。中央銀行為政府所有，具有發鈔職能，由人民銀行經理國庫，財政資金不存在流動性風險，同時由于跨行資金支付清算必須通過人民銀行完成，財政資金收入和支出運轉環節更少，成本更低，效率更高。

四是確保人民銀行經理國庫制度高效運行的需要。歷史沿革和實踐表明，為履行好經理國庫的職責，人民銀行已經自上而下形成了健全完整的機構體系、規章制度體系和業務管理體系，并建設成功了世界一流的會計核算管理系統，人民銀行多年來經理國庫的實踐已經有力地證明了該制度的有效性和可持續性，根本地須改動。

基于上述分析，建議在《中華人民共和國預算法》中應明確表述“中國人民銀行經理國庫”或“中央國庫業務由中國人民銀行經理，地方國庫業務由中國人民銀行分支機構經理”，或“中國人民銀行經理中央國庫和地方國庫”。

（二）建議在《中華人民共和國預算法》中明確中國人民銀行的國庫監督職責

首先，國庫監督一直是預算監督體系中重要的一環。國庫的基礎工作是辦理預算收入的收納和預算支出的撥付并進行會計核算，處在預算執行業務的中間環節。正因為如此，要在預算執行過程中建立起一整套行之有效的監督體系，就要求國庫必須成為這個監督鏈條上不可缺少的一環。人大對預算進行事前審批，國庫對預算執行進行事中監督，審計對預算執行進行事后監督，這是一套完整的監督體系，實現了預算執行全過程控制，能夠嚴格約束公共財政行為，避免部門謀取私利，維護公共利益。人民銀行經理國庫，監督預算執行是很重要的工作。

多年來，國庫在辦理預算資金收支業務過程中，每年都會堵住和糾正幾百億的串預算級次、串預算科目、截留上級收入和違規撥款、退庫業務，對預算順利執行發揮了把關作用，國庫監督很有成效、很有必要。特別是在地方層面上，由于人民銀行立場超脫，不受或較少受地方政府干擾，開展監督工作更能做到客觀公正，以切實維護國家預算執行的嚴肅性和有效性，充分體現了本次立法精神。

因此，將國庫監督內容寫入預算法具有重要的現實意義和深遠歷史影響，國庫監督作為人大監督、審計監督的有益補充，將使預算法的監督體系更加完善。

其次，將原“各級政府應當加強對本級國庫的管理和監督”修改為“各級政府及財政部門應當加強對本級國庫的管理和監督”，這將形成財政部門自己監督自己的事實，與現行的財政監管體制嚴重不符，將不利于財政預算工作的健康開展。

鑒于此，建議在《中華人民共和國預算法》中明確表述，人民銀行國庫部門在辦理業務過程中，要履行審核監督之責。這是國家利益、人民利益和財政效率的要求，這種監督既符合現行法律法規之規定，其成效也已歷經實踐檢驗，且不需增加額外成本。

[責任編輯 王 莉]