進一步完善城市維護建設稅的若干問題研究

摘 要：城建稅目前存在以下不足：首先，條例的內容亟待改善，如立法宗旨、計稅依據、稅率；其次，目前的城建稅在稅收的征收管理上存在缺陷，具體表現為國稅、地稅征管部門脫節；最后，城建稅與其他法律如立法法和征管法都有所矛盾。針對以上不足提出以下改進措施：一是從稅名、計稅依據和稅率入手，進一步完善條例的相關條款；二是協調統一城建稅與立法法和征管法中相關內容的規定。從而使城建稅更好地發揮作用。

關鍵詞：城建稅；計稅依據；稅率；稅收減免；征管

中圖分類號：F812.42 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）14-0158-02

城市維護建設稅是對繳納增值稅、消費稅、營業稅（簡稱“三稅”）的單位和個人，按照其實際繳納的“三稅”稅額的一定比例征收，專門用于城市維護建設的一種稅收。城建稅具有以下特點：一是具有附加性質，它以納稅人實際繳納的“三稅”稅額為計稅依據，附加于“三稅”稅額上，本身并沒有特定的、獨立的征稅對象。二是依據行政區劃的不同設置地區差別稅率。三是具有特定目的，其稅款專門用于城市的公用事業和公共設施的維護建設。城建稅在1985年實施的初期的確為籌集城鄉維護建設資金，促進城鄉建設發展發揮了積極作用。但是在城鄉一體化和稅制不斷完善的今天，城建稅的這些特點是否仍適用，值得我們做出探討。

一、城建稅存在的問題

（一）《條例》的內容存在不完善之處

1.城建稅的立法宗旨與實際情形不吻合

最初的城建稅是為了加強城市的維護建設，擴大和穩定城市維護建設資金的來源而制定的，這一宗旨在當時是符合實際財力、物力均向城市傾斜的時代環境的。但是，在經濟水平和宏觀環境顯著不同的今天，其立法宗旨早已不再適用。體現為以下兩個方面，一是目前的城建稅，其不僅是加強城市的維護建設，還有縣城、鎮甚至農村的維護建設，從其稅率的設置中看出，《條例》中單指城市是不合適的；二是城建稅占地方稅收的比例較小，由統計數據計算，近3年城建稅占地方稅收收入的比例平均為6.4%（根據2010—2012年《中國稅務年鑒》數據計算），說維護還可以，但是建設談不上。

2.城建稅條例中的計稅依據應有所改變

《條例》第三條規定，城建稅沒有獨立的征稅對象或稅基，它是以三稅的實際繳納的數額之和為計稅依據的，是一種附加稅。這一規定存在以下3個問題：一是缺乏穩定的資金來源。以企業實際繳納的“三稅”為計稅依據，所以必然受“三稅”本身的制約，特別是在拖欠、偷漏主體稅種的情況下或者是購銷不均衡的情況下，其收入的穩定性受到的影響是更大的。二是以“三稅”實際繳納的數額違反公平。按現行“條例”規定，納稅人只有在發生城建稅的偷、逃稅行為時才能形成對其進行補稅、罰款、課征滯納金，除此之外，當納稅人由于計算錯誤和少申報等其他原因而發生的少繳“三稅”等情況，都不應發生城建稅課征滯納金和罰款問題，如此才符合《條例》精神。但是實繳“三稅”與應繳“三稅”，文字、意義和征收方法都不同，所以沒有“三稅”的繳納金額也就沒有城市維護建設稅的計稅額是不合理的。三是城建稅對稅征稅不符合稅收原理。從稅法的征收原則和依據來看，稅種設置可以對財產征稅，也可以對所得額和營業收入征稅，但是城建稅作為一種附加稅，隨“三稅”而征稅即對稅征稅在原理上是不合理的。

3.城建稅條例中的稅率設置不合理

《條例》規定，城建稅的稅率實行地區差別稅率。考慮到城鎮規模越大，所需要的建設與維護資金越多，與此相適應，便有了根據納稅人所在地不同而從高到低不同的稅率。該稅創建之初是有其合理性的，但是時至今日，我國的經濟和社會環境以及發展需要已完全改變，城建稅的稅率應重新設定了。第一，從效率原則來看，城建稅可設置單一稅率，便于計算征收，節約征稅成本。第二，從公平原則來看，可依據不同行業對環境的破壞程度來設置差別稅率，對高污染、高能耗的行業征高稅，對綠色環保無污染行業征低稅，體現稅收調節公平。第三，從受益原則來看，雖然現行行政區劃已經劃分了城市市區、縣城和鎮的具體范圍，然而實施多年的結果表明，上述劃分過于籠統，且各地理解不一，在稅率執行上也各異，除此之外，由于城鄉一體化，城、鄉結合部的存在，使得政府在稅率執行上不一致，如此便必然造成稅收負擔不平衡，違背了城建稅“區別對待、合理負擔”的立法精神。

（二）城建稅的征管存在問題

由于城建稅屬于地方的固定收入，其征稅對象營業稅屬于地方收入，消費稅則屬于中央稅收，而增值稅又屬于共享稅，所以其征收工作很容易脫節，不利于地方稅務機關加強對此稅種的征收和管理。一方面，國稅和地稅的測算依據不同。從1994年分稅制改革以來，地方稅務機關為完成自己的收入任務，在增值稅小規模納稅人應征稅款上，不論國稅是否征收增值稅，地稅機關一律征收城建稅，造成測算結果不一致。另一方面，在查補稅方面，工作難度較大。目前，在國、地稅兩個機構之間協作配合與日常聯系協調機制還不夠完善的情況下，地稅部門不能及時掌握國稅相關的稽查信息。例如，國稅部門在查補增值稅和消費稅時，地稅部門不能同步進行城建稅的查補工作，特別是在國稅部門先行對一些偷、逃稅案件查補稅及罰款入庫的情況下，待到地稅部門進行查驗時，企業往往因資金問題或已破產而使稅款無法征收；另外，當地稅部門發現納稅人有少繳“三稅”或偷、逃稅現象時，由于國稅部門還未實施對增值稅的檢查或未組織稅款入庫，而沒有形成城建稅的計稅依據，地稅部門又無法對該稅種組織入庫，如此造成城建稅的征管難度加大。

（三）《條例》與其他法律的關系不協調

1.與《立法法》矛盾

城建稅條例到底是屬于授權立法還是行政法規存在矛盾。1985年六屆全國人大三次會議上，全國人大當時通過的決定是：為了保障經濟體制改革和對外開放工作順利進行，決定授權國務院對于有關經濟體制改革和對外開放方面的問題，必要時可根據憲法，在同有關法律和全國人大及其常委會有關決定的基本原則不抵觸前提下，制定暫行的規定或條例，頒布實施，經過實踐檢驗，條件成熟時由全國人大或常委會制定法律。因此，人大的授權立法并沒有列舉具體稅種，而是允許國務院在正式立法前發布稅收條例征稅，所以，1985年以后國務院頒布的所有的稅收暫行條例都屬于授權立法的范疇。而2000年通過的《中華人民共和國立法法》第八條明確規定，基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度只能制定法律。同時，《立法法》還規定，第八條規定的事項尚未制定法律的，全國人大以及常委會有權作出決定，授權國務院根據實際需要，對其中部分事項先制定行政法規?？梢?，城建稅在立法技術方面仍模糊不清。

2.與《征管法》脫節

《稅收征收管理法》中對稅款征收制度有明確的規定，對代扣代繳、代收代繳稅款制度有著具體描述，而《條例》中并未對代扣代繳、代收代繳的情況有所規定，只有納稅義務人的規定，這就使得在征收城建稅時，涉及到代收代繳與代扣代繳的情況時，《條例》與《稅收征收管理法》就無法很好的銜接，造成脫節。

二、進一步完善城建稅的建議

（一）進一步完善條例中的相關條款

1.修改稅名

城市維護建設稅，這個稅名有一定的局限性，因為城市維護建設稅不全都是用于城市的維護和建設，而且該稅種的收入中有一部分資金是來源于鄉鎮并用于鄉鎮的維護建設。建議將“城市維護建設稅”改為“城鄉維護建設稅”，這樣既符合實際，又符合我國“積極發展小城鎮建設”的方針政策。

2.調整計稅依據

因為城建稅在地方稅收收入的比重與城市維護建設所需要的資金相比還有很大差距，另外，城建稅以“三稅”為計稅依據仍存在收入不穩定的缺陷，導致在某些市區或城鎮中，其城建稅的收入滿足不了城鎮發展建設的需要，于是，這些地區便不得不另外征收城市維護建設費，形成了稅費并存的局面，既加重了納稅人的稅收負擔，又增加了稅務部門的征收成本，所以，城建稅調整計稅依據格外重要。建議以主營業務收入作為征稅對象（楊孟著《城建稅計稅依據宜為主營業務收入》，《財會信報》2012年第1期），這樣，在保證稅收收入來源穩定的同時，也可以體現企業規模的大小。通常來說，企業的收入與其規模、所占用的城市資源以及市政設施的受益情況都是成正比的，而且，以主營業務收入作為計稅依據，那城建稅在稅收征管上國稅與地稅不協調的局面以及城建稅的稅收減免問題就迎刃而解了。所以，以主營業務收入作為城建稅的計稅依據是合理科學的。

3.將地區差異稅率改為幅度比例稅率

城市維護建設稅的稅率按行政區域劃分為市區 7%、縣鎮5%、其他地區 1%。這樣劃分容易造成納稅人稅收負擔不平衡、各行政區劃適用的稅率較難掌握的后果，而且固定的稅率不利于地方政府根據本地區各市縣的經濟發展和城建資金需要的實際情況做適當的稅收調整。所以，建議修改后的城建稅采用幅度稅率，各省、自治區、直轄市人民政府可根據本地區經濟狀況和城鄉維護建設需要，從實際情況出發，在規定的幅度內確定不同市縣的適用稅率。另外，目前部分地區征收的與城建有關的費用與城建稅完全相同，采用幅度稅率便于地方將有關的城建費并入城鄉維護建設稅，減少征集渠道和征管成本，規范征收行為。

（二）與其他法規相協調

在與《立法法》的協調上，城建稅暫行條例自實施以來已經將近30年了，此暫行條例無論是在其實施時間的角度上，還是其在地方稅種中所起到作用的角度，都與其暫行條例的地位不匹配，建議該暫行條例應該在改革后盡快升級為法律，由人大制定實施。在與《征管法》的銜接上，城建稅應對其代扣代繳和代收代繳做出明確規定，與《征管法》一致，從而達到完善該稅種的目的。

總而言之，必須改革現行的城市維護建設稅，使其從“三稅”中脫離出來，成為一個完全獨立的地方稅種。這項改革是一個復雜的系統工程，其涉及面很廣，政策性也很強，對此需要慎重對待、細心求證、穩中求進，最后將之改革成一個適應社會發展和時代要求的稅種。

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[責任編輯 李 可]