實現義務教育均等化的財政保障機制探析

摘 要：江蘇是個教育強省，但由于省內客觀存在的經濟、社會及文化發展的不平衡，加上義務教育辦學和管理體制的地方化及相關政策的不完善或執行不到位，義務教育的不均等現象仍然存在。而能改善區域間義務教育不均等局面的有效手段當屬財政保障機制。目前，江蘇省在實現義務教育均等化的財政保障機制如義務教育經費投入機制、政府間責任分擔、財政轉移支付制度等方面仍存在著不足。因而，根據江蘇實際提出了以消除義務教育區域不均等現象為目標，完善財政保障機制，從而推動義務教育均等化的具體措施。

關鍵詞：義務教育；均等化；財政保障機制；江蘇省

中圖分類號：G467 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）14-0210-05

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》表明了，基本教育公共服務均等化的實現有助于區域間差距的縮減。基礎教育涵蓋了學前、小學及中學教育，其重心即義務教育。義務教育均等化包括機會、條件和質量的均等，實質是在實現義務教育底線均等的前提下，允許促進均等化發展本意的不均等與之和諧共處。然而，義務教育的非均等化發展至今猶存，這與不平衡的地區經濟發展、地方化的辦學管理體制、未落實的有關政策措施皆密切相關。就江蘇省而言，雖說它是教育強省，但因省內各地方政府自身財政能力差異導致了義務教育不均等現象的出現，表現為區域間及其內部各市間的經費分配不均、辦學條件不均和師資水平不均。財政保障機制作為公共框架中不可或缺的元素，對于義務教育均等化的實現起著關鍵作用。目前，學術界的研究較多側重于義務教育均衡發展、城鄉義務教育均等化及農村義務教育經費保障等，將財政保障機制結合義務教育均等化來進行研究的并不多。筆者試圖以江蘇為研究對象，以尋找財政保障機制差距為出發點，運用公共財政的完善來推動江蘇省義務教育的均等化發展。

一、財政保障機制對實現義務教育均等化的重要性

教育是民生之重點，作為其起點與核心的義務教育，更居于整個教育體制的基礎地位。義務教育是典型公共產品之一，政府應在其提供過程中負起主導責任，突顯在對其有效的財政保障及均等化取向的先導作用上。近年來，由于義務教育經費保障新機制的全面實施、“兩免一補”等相關政策的積極落實，從義務教育財政總量上看，國內各省、各區域尤其是經濟薄弱市縣，皆呈大幅增長趨勢；從其管理上看，許多地方也基本做到了義務教育資金的專款專用與財務透明。不過，在見其進步時，我們須注意到因義務教育經費監管意識不夠、相關法律保障依據不足和政府責任缺位所導致的一些不均等問題依然存在，如各區域及其內部各城市在義務教育發展上的水平相差較多。實踐證明，運用財政性手段，通過政府的再分配，能很好地提升義務教育財政資金的使用效率，推動義務教育的均等化發展。所以，建立一個配套完善的義務教育財政保障機制，進而從物質上保障義務教育均等化的實現是十分必要的。這種機制是指財政部為落實黨和國家關于實現義務教育均等化的目標，充分發揮公共財政的作用，為義務教育提供的關于財力保障、責任分擔、監管手段和政策工具的總稱。盡早遏制義務教育的非均等化發展是實現社會公平、構建社會主義和諧社會的迫切要求。

1.財政保障機制是實現義務教育均等化的物質支撐。財政性教育經費的投入無疑能為義務教育提供充足的財力支持，為解決義務教育不公問題提供了有力保證。作為實現義務教育均等化的強力經濟后盾，我們可以通過建立、健全適合的財政保障機制，來確保各級政府對義務教育的財政投入，使義務教育資金能夠足額撥付，并用之有效、管之有道，進而縮小各區域乃至各城市之間義務教育的差距，從而體現社會公正、教育公平。這是教育發展的新境界，也是全新的科學教育發展觀。

2.財政保障機制是推動義務教育均等化的有效手段。義務教育經費由公共財政負擔，其主要目的就是為了保障公平就學。現今，均等化是義務教育的發展目標，作為公共財政重要構成部分的財政保障機制應當積極發揮出最佳功效，以推動義務教育均等化的早日實現。因為，從長遠來看，要解決義務教育不均等問題，須徹底解決城鄉二元體制，即要做到真正的“制度統一、地區有別”。但這是個漫長的過程。從短期來看，能夠有效改善我國各區域、各城市間義務教育不均局面的主要手段當屬財政分配均等化，而后者的實現要以完善的財政保障機制作為其運行之基。通過完善的財政保障機制，借助財政轉移支付、特殊資金扶持等財政性手段來加大財政投入的傾斜度，進而彌補經濟薄弱地方在義務教育上的財政資金短缺，縮小義務教育的區域差距。

3.財政保障機制是政府履行其公共職能的基本保障。義務教育財政保障機制改革的深化，可以使遠邊窮地區的適齡兒童享受到優質的義務教育，這不僅是我國公共財政體制改革的重要方向，更是政府履行好發展義務教育這一公共職能的強力保障。義務教育是一種典型的公共產品，所以，政府作為其供給最重要的主體，對滿足民眾義務教育需求有著不可推卸的重大責任。財政保障機制的完善則有利于增強中央和地方各級政府依法承擔義務教育服務的責任意識，強化政府的公共教育服務職能，從而提高政府的公共教育服務質量及其管理水平。中央政府可以通過改變義務教育財政分擔機制，使各級政府負擔起適當的教育支出責任，并實行適當的財政轉移支付。各級政府部門實現義務教育財政撥付資金的及時、到位，能夠保障其對公共教育職能的更好履行。

二、義務教育均等化中財政保障機制的不足及原因分析

作為教育強省之一，江蘇省早于1996年就在全國率先實現了普九，2007年春起實現了義務教育階段學雜費的全免，2008年春起發放生活費補助給農村義務教育階段家境困難寄宿生，2009年春起免費為城鄉義務教育階段所有學生提供教科書和作業本，2010年春起全面免收農村義務教育階段公辦學校寄宿生住宿費，2011年再次提升了義務教育學校公用經費生均基準定額。江蘇省財政統籌中央財政補助資金累計下達義務教育學校公用經費補助達17.8億元，且“十一五”期間全省義務教育債務全面化解。然而，即便是義務教育水平如此高的江蘇省亦仍存在一定程度的非均等化發展。因省內各地經濟社會長期的不平衡發展，地方財政能力存在較大的現實差距，以至于區域間及其內部各城市間出現經費分配不均、辦學條件不均及師資水平不均問題。這表明江蘇省在實現義務教育均等化的財政保障機制方面尚存在不足。對此，我們通過如下四方面進行簡要分析。

1.義務教育經費投入分配不均衡。從區域間來看，省內三大區域在義務教育公用經費上存在著明顯的不均衡（見表1）。

如表1所示，2010年，蘇南義務教育生均預算內教育事業費支出和公用經費支出都是最高的；蘇中則在預算內教育經費撥款增長與財政經常性收入增長的比率上屬最高，達2.69%；而蘇北在該比率上竟反而低3.18%。這無疑表示了蘇北預算內教育撥款未能充分做到法定增長。從區域內來看，江蘇三區域內各個市縣在義務教育經費上亦存在不均衡現象。以蘇南區為例，如圖1所示，2010年，各市縣義務教育階段的生均預算內公用經費支出情況參差不齊，同為蘇南區的溧陽市與太倉市相比約少一半。這表示兩市各自對義務教育學校的財政投入與分配力度有顯著差距。

對于義務教育來說，合理的經費投入與分配是基礎，如若建設性經費短缺定會影響一個市乃至一個區域整體義務教育學校的辦學條件，拉大教學質量差距。2011年《江蘇教育年鑒》顯示，2010年，蘇南區的南京市投入13.2億元用于中小學新建、維修校舍；同屬一區域的蘇州市投入30億元用于基建，10億元用于維修校舍；而蘇北區的徐州市用于校安工程的地方專項資金實際到位的僅過4億元。

省內三大區域之間的義務教育經費投入與分配不均主要是由于其經濟水平的長期發展不平衡所致，蘇南地區素來都被視為經濟繁榮之地，擁有雄厚的經濟基礎，義務教育水平怎會不比其他兩區的更高呢？同區域內各市間義務教育財政投入不均的原因則是各地方政府的自身財力有懸殊。雖說蘇州市和鎮江市皆屬蘇南區，兩市在義務教育均衡發展方面都有著顯著成效，但就地方政府的自身財政水平而言，蘇州市顯然占了上風，其對義務教育學校的財政投入與分配力度也就會更多些。

2.各級政府間義務教育責任分擔不明確。江蘇省及其市、縣、鄉各級地方基層政府在義務教育經費方面的關系尚未按均等化要求完全理順，四者間的事權劃分仍不夠清晰、責任分擔也不夠明確。從區域間來看，由表2可知，省內三大區域間義務教育財政負擔不合理。蘇北區的財政總收入為2 149.54億元，僅為蘇南區的1/4，其總面積卻高達54 358平方公里，占了全省的一半且人數最多。2010年第六次人口普查的機器匯總數據顯示，該年整個蘇北區義務教育階段的適齡人口數高達347.55萬人，而經濟發達的蘇南區才231.2萬人。蘇中區的財政總收入雖最低，但就人均水平而言仍勝于蘇北區。從區域內來看，蘇南、蘇中和蘇北三大區域內部不同城市的地方政府自身在義務教育領域的財力具有較大差異性。經濟較薄弱的市、縣級以下基層政府對所轄區義務教育財權與對應事權仍嚴重不對稱，義務教育方面的事權范圍擴大，而財政權利卻未加大，圖3對此有所體現。

義務教育的外部性決定了各級政府應具有承擔其經費的責任與義務，且各級政府的財政收入能力應與其承擔的義務教育支出職能相匹配，否則便會使義務教育經費出現嚴重缺口，繼而引起義務教育不均等，江蘇省就突出表現為區域及其各市縣在義務教育質量或者說是結果上的差距。2010年蘇北區的文盲率分別是蘇南、蘇中區的2倍，其高中毛入學率亦是最低的（見表3）。同屬教育高水平的蘇南區，無錫市的文盲率比鎮江市的還要低。

省內各級政府在義務教育中的財政分擔責任不清晰主要源于現行公共財政的非對稱結構和分級管理體制。通常，我國在改革中所確定的義務教育經費分擔比例一般是中央和地方（包括省、市、縣在內）間的[3]。因考慮到各省內部區域經濟發展的不平衡，不同省及其市、縣各級基層政府在義務教育經費的責任分擔比例并未進行統定。分稅制改革后，財權逐漸向上集中、事權卻逐漸下放，使省內區域及其內部各市地方政府在義務教育領域中的財權與其相應的職責出現了較為嚴重的不匹配。江蘇省三大區域及其各市間各級地方基層政府皆存在著不同程度的責任缺位，這便使政府部門在義務教育這一典型公共產品的提供和管理中發揮不出其最優功效。

3.義務教育財政轉移支付制度不完善。江蘇省三大區域間義務教育的投資努力程度和政府監督機制存在差距，同一區域內部各市縣間亦是如此。在執行義務教育財政轉移支付制度時，省義務教育財政轉移支付標準雖已考慮到各市縣學生數和生均義務教育投入的差異性，但仍不夠充分，且欠缺考慮自身實際財力和不同市、縣級義務教育財政投入努力程度的較大差距。從區域間來看，三大區域人口數的嚴重不平衡，尤其是農村人口數和適齡兒童人數，使各區域對義務教育資金的需求具有很大差異性。從區域內來看，由圖3可知，蘇南區各市縣間在預算內教育撥款上存在著顯著差距。就2010年預算內教育撥款增長與財政經常性收入增長比率而言，常州市、金壇市約為負20%，而蘇州市、常熟市卻約為正13%，同為蘇南區的兩個市轄縣相差甚遠。

省內各地方政府間的義務教育財政轉移支付其實同中央與地方間的一樣，亦存在博弈行為，[4]即省、市、縣、鄉四級政府都是尋求自身利益最大化的局中人，這使各地方政府接受義務教育轉移支付的數量和規模相差甚多。因而，省財政轉移支付制度的不規范，致使義務教育轉移支付資金不能有效發揮其促進地區間義務教育公平的作用，反而使省內區域間及其各市間義務教育不均等越趨明顯。如蘇南區蘇州市義務教育學校的學生與電腦比為6：1，蘇中區揚州市的為8：1，而蘇北區鹽城市的則為10：1。

省義務教育財政轉移支付制度的不完善，歸根到底是因為缺乏明確嚴格的法律法規來施加約束，在各區域、各市縣實際執行義務教育財政轉移支付時帶有一定的形式主義和隨機性。雖然江蘇省早已確立了義務教育財政轉移支付的依據及一系列相關的資金管理辦法，但其約束力顯然還不夠，以致助長了三大區域間各市在義務教育經費分配、教學條件及師資水平方面的不均等問題。

4.義務教育財政資金監管使用不規范。省內多數學校皆已基本做到了義務教育財政資金的有效使用與管理，且實行了財務公開制度，但仍有部分縣（市）的義務教育學校在實際安排公用經費時，義務教育財政性資金所占的比例仍偏高。據2009年蘇中區南通市對隨機抽取的12個鎮所有義務教育學校的公用經費安排使用情況及其撥付情況進行專項督查的結果得知，雖然部分縣（市）的義務教育經費管理體制已調到位，但其義務教育學校的辦公費、會議費、招待費支出比例都偏高，而用于培訓教師、購置圖書等的費用占比卻比標準低。①另外，公用經費的使用也明顯缺乏民主監督和計劃指導，經費使用效率亟待提高。

義務教育財政資金的使用與監管倘若不能做到嚴格規范，相關資金的預算管理使用制度和預算支出標準體系不夠健全，那么其后果也是不堪設想的，最為直接的表現就是義務教育經費出現缺口。資金管理不嚴，義務教育經費在一定程度上被挪用、擠占，這無疑會令原本應足額撥付的經費額減少。無論是對于區域間還是其內各市間而言，義務教育財政資金使用與監管的不到位或多或少都存在著，這亦是導致江蘇省區域間及其各市間義務教育不均等的主要原因之一。

江蘇省各地、各部門對義務教育資金的監管意識不夠強，即主動自覺性不夠，這是導致義務教育財政資金使用與監管尚未真正嚴格規范的主要原因。在實際使用和管理義務教育資金時存在著疏漏，主要體現為，一是財政和教育部門對義務教育財政資金的使用與管理不夠嚴格；二是審計和監察部門對義務教育經費的監督管理亦有所欠缺，對義務教育專項資金的監督檢查力度及其效益評估不足，未能真正實現省內義務教育財政性預算的透明化與審計化。

三、完善義務教育均等化財政保障機制的對策

鑒于上述分析，當前江蘇省公共財政建設的一個重要任務，就是要以消除義務教育區域不均等現象為目標，盡快完善其財政保障機制，推動義務教育均等化的全面實現，進而縮小省內區域差距。一個健全的財政保障機制是通過規范義務教育財政系統中各要素的相互關系來實現義務教育的機會均等、條件均等和質量均等的，主要有義務教育經費的投入與管理、各級政府義務教育的責任分擔、義務教育財政預算的決策透明化、義務教育轉移支付制度等的完善。因而，我們可從如下4個角度來完善江蘇省義務教育均等化賴以順利實現的物質基礎，即與之配套的財政保障機制。

1.確保義務教育經費均等分配和有效使用。強化省級財政的區域統籌能力，因地制宜地劃撥各地義務教育經費及其他相關配套資金，健全江蘇省及各地方政府的財政再分配制度，逐年減少義務教育規費支出中公用經費的占比。義務教育學校的教代會，尤其是統籌義務教育學校公用經費的鄉鎮級教管機構，應負責審議年度財務預決算報告，使全體教工皆知曉其撥用詳情，以保證公用經費收支的公開透明。進一步完善義務教育經費的預算管理使用制度和預算支出標準體系，全面實行公用經費專戶管理和封閉運行機制，這樣不僅能確保公用經費為學校運轉所用，更能有效制止義務教育經費占挪現象的發生。針對不同中小學教育技術裝備的差距，江蘇省各市縣還應逐漸建立并完善義務教育技術裝備經費保障機制，加強其管理與使用，為區域間的義務教育均等化提供技術保障。

2.明確各級政府義務教育財政分擔責任。市縣級政府是提供義務教育服務的實施主體，省級政府則是義務教育均等化的責任主體，因而要建立以中央和省級政府為主、市縣級政府為輔的共同負擔、合理分攤型義務教育財政責任分擔機制，并要依靠法律手段，強化省級政府義務教育經費的供給責任，大力推進全省層面的義務教育服務均等化。江蘇省不僅存在區域經濟社會發展差異，還存在區域內各市縣間的發展不平衡問題，所以需要因地制宜地劃分各地義務教育責任分攤比重，利于各地方政府根據實情靈活機動地運用自身財力，確保各地方政府自身財政壓力適中，提高各地市縣等基層政府對本地區義務教育的經費保障能力。省內各地及其所轄縣區財政都要按提高后的義務教育經費標準足額安排本級應負額，其中義務教育學校的教師工資應由省政府來統一負擔，以保證各市縣師資水平的均等。

3.完善省義務教育財政轉移支付制度。根據江蘇的省情，實行因地制宜的省義務教育轉移支付制度，能使之有效地彌補經濟相對薄弱市縣的義務教育財力不均，進而促進省內義務教育的區域均等化。蔣曉亮在其《江蘇省義務教育轉移支付問題研究》一文中指出，在投放專項資金時，省財政可將各縣區的人均財力狀況作為重點，提出可根據人均財力指標等于年度可用財力除以財政供養人數，其中年度可用財力為本級財政收入加上上級補助收入再扣掉本級上解支出所得，并評估接受義務教育專項補助的候選縣市，對其實際人均財力狀況和小康綜合指標排名進行合理考量，最終確定專項轉移支付資金的投向地及其份額。當然，科學地確定省內各地義務教育財政投入的努力程度，形成有效的激勵監督機制，亦是規范省義務教育財政轉移支付制度的重要手段，有助于實現江蘇省義務教育轉移支付資金的均等化。

4.構建省財政教育支出立體監管體制。根據“十二五”規劃提出的對基本公共服務的績效考核及行政問責給予強化之要求，對省內義務教育各有關部門實行嚴格的財政問責制，建立起科學合理的義務教育均等化考核評價體系，并將義務教育均等化的進程情況納入各級領導的政績考核體系中去，真正體現目標責任制。在力求構建和諧社會的大前提下，我們還應加強對義務教育專項資金的監督檢查力度和效益評估，建立健全江蘇省義務教育經費的審計監督及統計公告制度，形成財政、教育、審計、監察等部門為一體的義務教育監督管理機制，盡早實現省義務教育財政性預算的透明化與審計化，以保證省內各地市縣義務教育資金的足額供給和有效使用。

參考文獻：

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[3] 魏曉明.我國義務教育財政分擔機制研究[D].長沙：長沙理工大學，2010.

[4] 羅曉華.農村稅費改革后義務教育財政轉移支付的博弈分析[J].當代財經，2006，（6）：54-56.

[5] 蔣曉亮.江蘇省義務教育轉移支付問題研究[D].南京：南京農業大學，2007.

[責任編輯 王 莉]