行政事業單位國有資產管理探討

摘 要：改革開放以來，我國行政事業單位國有資產管理體制改革相對滯后，不論是從宏觀上的制度建設，還是從細節上的具體操作，都很難適應社會主義市場經濟的總體要求。 如何進一步改革和完善行政事業單位國有資產管理體制，加強行政事業資產管理，成為各方面關注的重點問題。分析了行政事業單位國有資產管理存在的主要問題及問題存在的原因，詳細闡述了加強和改進行政事業單位國有資產管理的建議。

關鍵詞：行政事業單位；國有資產；管理體制

中圖分類號：F273.4 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）14-0231-02

行政事業單位國有資產是指行政事業單位占有、使用的，在法律上確認為國家所有，能以貨幣計量的各種經濟資源的總和。目前，行政事業單位國有資產管理基本上沿襲傳統的計劃經濟管理模式，行政事業性國有資產的監控受到削弱，國有資產產權過度分散，大量國有資產被單位無償占用，原有的種種矛盾和弊端在市場經濟發展過程中日趨尖銳和突出。因此，加強行政事業單位國有資產管理成為擺在我們面前的一項十分重要而緊迫的任務。

一、行政事業單位國有資產管理存在的主要問題

（一）資產配置不合理

由于缺乏合理的、有約束力的資產配置標準或標準未被嚴格執行，以及資產購建資金來源的多樣性，目前我國行政事業單位國有資產的隨意購置現象和重復購置現象十分普遍，導致資產配置不合理，各行政事業單位承擔的任務量與所占用的資產不協調。許多單位缺乏健全的資產管理制度，購置固定資產時，沒有嚴格的審批制度和監管制度，存在購置的盲目性和隨意性。在資產形成與配置方面存在財政預算軟約束，財產配備無標準，缺乏透明、規范、高效的政府采購制度和相應的監督機制，導致財產購置方面較為嚴重的浪費甚至腐敗。

（二）資產使用效率不高，資產流失嚴重

由于資產配置不合理，重復購置嚴重，在使用過程中又缺乏規范化管理，導致目前行政事業單位普遍存在資產閑置現象，各類資產的使用效率不高，其中在固定資產方面的表現尤為突出。目前，我國行政事業單位國有資產的流失途徑主要有以下幾種：非經營性資產轉為經營性資產所導致的資產流失；因流動資產管理不善引發的資產流失；無形資產方面的資產

流失；資產處置不規范導致的資產流失；決策失誤造成無效資產增加導致的資產隱性流失；帳外資產方面的資產流失等。

（三）資產管理混亂

有些行政事業性國有資產向企業經營性資產的轉化與商業化運營過程中，常因相應法制與其他約束等治理機制的缺乏以及運營無章可循而腐敗叢生。忽視了對行政事業性國有資產的價值化管理，以致大量的資產流失，除表現為資產賬實不符、有賬無物或有物無賬之外，更為嚴重的是許多單位利用國有資產為個人或小團體創收。

二、行政事業單位國有資產管理存在問題的成因分析

造成以上問題的原因是多方面的，既有認識上的誤區，也有體制、管理上的原因。

（一）管理體制不順

長期以來，對行政事業單位國有資產管理和運營，缺乏對體制和機制的整體設計，僅僅是對管理工作做了—些規范，如建立了產權登記制度、統計制度、非轉經評估處置辦法、占用費收取等，不少管理辦法流于形式。因而，形成了行政事業單位國有資產政府所有、部門占有的無序狀態。由于一直沒有很好地解決由誰管理、如何管理以及按照什么原則管理等問題，導致行政事業單位國有資產管理體制不順。原因主要有：

1.管理機構設置不規范，管理職責不清、職能交叉。在宏觀管理層面上，有些行政事業單位國有資產的宏觀管理部門是財政部門，而有些則是國資部門；在微觀管理方面，許多單位沒有專門的資產管理部門或專職資產管理人，財政部門與國資部門的管理權限不清，單位內部財務管理與資產管理權限不清。

2.“條、塊分割”造成管理脫節。一些行政事業單位業務上實行“條條管理”，而財務又實行“塊塊管理”，這種業務管理與財務管理的脫節，造成各地方各部門各單位各自為政，缺乏統一管理和協調，導致國家關于行政事業單位國有資產管理的規章制度得不到有效的貫徹執行。

3.缺乏從資產形成、使用到處置的有效的管理機制，也是目前我國行政事業單位國有資產管理存在問題的重要根源之一。

（二）管理制度不完善

管理制度不健全，缺乏法律規范與強有力的政策指導，法律與政策滯后于財產管理實踐，是目前行政事業單位國有資產管理存在諸多問題的主要原因之一。

1.管理制度不健全，行政事業性國有資產管理的相關政策制定常常滯后于行政事業性國有資產數量、質量與結構的變化與調整。管理隊伍不整齊，并有逐漸萎縮之勢，多數行政事業單位國有資產管理都是由財會機構兼管，管得很不到位，有的單位由于領導不重視，基本屬于棄管狀態。

2.管理執法不嚴格。行政事業單位國有資產在轉讓、出售、處置、變賣等活動中存在著沒有按照國家有關規定報請國家管理部門審批，也沒有進行嚴格的資產評估工作，而多半是雙方協商，私下交易，私自低價轉讓、出售、變賣和處置國有資產的現象較為嚴重，導致了國有資產產權變動中國家權益被侵蝕，造成了國有資產的流失。盡管國家《刑法》明確規定國有資產流失有罪，要給責任人刑事處罰的法律條文，但絕了大多數責任人卻很少受到應有的處罰。

3.資產會計核算不規范，賬簿設置不齊全，賬外資產數量大資產損失現象嚴重。如一些單位在會計核算時，將購置固定資產直接從費用中列支，未計入固定資產，或將捐贈及無償調入的資產不進行會計核算，固定資產明細賬設置不完整或沒有設置明細賬的現象很普遍，總賬與明細賬不相符，形成了大量的賬外資產，導致單位國有資產家底不清，無法驗證資產的真實性、完整性。

三、加強和改進行政事業單位國有資產管理的建議

在整體上明晰與加強關于行政事業性國有資產的財政管理目標、部門出資人制度、政府專業管理部門的角色定位、財政部門的終極所有權、中間層機構治理與資產運營的商業化以及治理文化的適應性建設等多個具體層面的同時，重點著眼并解決當前—些普遍存在且亟待解決的問題。這包括：

（一）創新行政事業單位國有資產管理新體制

政府授權管理、企業市場化運作模式是徹底改變原行政事業單位國有資產管理體制的一種有益嘗試。政府授權一個國有獨資公司來接收、管理行政事業單位國有資產，在保證資產安全性和完整性的基礎上，提高資產的效率性和公平性，并嘗試按市場方式來經營這些國有資產。通過轉變政府職能，實現政企分開，消除傳統管理體制弊端，堵塞腐敗漏洞，盤活行政事業性國有資產，使之最大限度地保值增值。把國有資產全部收歸經營中心，實行集約化、規模化、市場化運營。

（二）加強與加快必要的法律法規建設及政策制定的科學化

法律法規的真空與滯后必將導致約束缺乏之下的腐敗，這點在行政事業性國有資產向企業經營性國有資產轉化的過程中體現得更為明顯；而相關政策導向的缺失或既定政策的科學性不足，則會影響改革的進程與成效，而且必要的法律法規與政策體系的完善本身尚是行政事業性單位與組織治理文化及其適應性建設的重要基礎。因此，必須建章建制，明確財政部門、主管部門、使用單位、經營中心各自的職責及權限，明確國有資產流失追究責任制。資產管理的機構、隊伍、信息系統及制度建設亟待加強。

（三）強化行政事業性國有資產預算管理

建立科學合理與統一的行政事業性國有資產預算制度是資產管理的重要手段，亦是解決資產管理中存在問題的根本出路。一個單位或組織需要購置何種資產、如何配置與處置資產，應當充分分析其存量資產的現狀及其履行工作職能的需要，并將二者進行科學的匹配，匹配的過程亦即編制預算的過程。必須強化資產預算管理旨在資產購置的科學和配置的合理，從而提高資產的使用效率。與此同時，在一定程度上從制度上防止政府部門或單位組織在機構設置與人員配備上的盲目自我擴張；強化預算約束機制。深化預算體制改革，科學編制預算，結合部門預算、財務預算，構建一種新型的財政預算體系。

（四）在強化預算管理的同時，強化部門協調，尚須優化行政事業性國有資產的調劑與清理制度

著重把握好資產的“入口關”、“出口關”。資產購置（形成）從政府采購開始，由國庫集中收付中心統一支付，建立規范的資產處置、評估、調撥制度，促進資產合理流動。對于各行政事業性單位與組織需要新購與新建的資產，應盡力從現有資產中調劑，并以此提高資產配置的效率。必要時將行政管理與市場化經營進行有機結合，鼓勵與促進資產占用單位通過資產使用權轉讓的方式及時將閑置資產轉化成有效資源，本著“合理、節約、有效”的原則，集中調劑，合理配置，提高資產的使用效益。

（五）強化監督機制

加強監督管理是當前行政事業單位國有資產管理的核心，其重點是要強化使用管理、加強處置管理、完善收入管理，并規范配置程序。財政部門具體承擔行政事業資產監管職能，對資產的占有使用運營情況進行監管。通過清查、整合，所有的行政和事業單位資產劃分為非經營性和經營性兩大類，非經營性資產，實行委托管理方式，明確管理單位及保值增值責任；經營性資產，由機關事務管理局以授權經營方式統一經營，收益上繳財政。防止國有資產流失和產生新的腐敗。

另外，我國行政事業性國有資產管理體制的整體變革與完善本身是一個隨著我國經濟體制轉軌進程漸次推進的過程，任何激進的方式或行為選擇均不可取，而當基于相關政府規制與其他外部環境和條件的變化選擇理性的漸進式演進。

[責任編輯 王 莉]