被誤讀的城鎮化

很多人對城鎮化的理解有差異，當全中國都在說“城鎮化”的時候，大家說的“城鎮化”是一回事嗎？ 我們可以把城鎮化理解為現代農村提高的過程，也可以理解為企業增加項目的機會，地方希望城鎮化增加更多中央投資的機會。聚焦于各類大中城市和城市群，是對城鎮化的誤讀，中國應該走一條適合國情的大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化道路。

對城鎮化的誤讀，無疑將影響城鎮化的最優進程。近日，記者就對城鎮化的誤讀等問題采訪了國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵，在李鐵看來，人們并不是不明白中國城鎮化的真正內涵，而是被城鎮化背后涉及到的利益再分配綁住了手腳。

他指出城鎮化存在五大誤讀：城鎮化就是城市化，城鎮化就是土地城鎮化，城鎮化就意味著投資建設，城鎮化就是城市現代化，城鎮化就是提升戶籍居民生活福利。中央政策已明確，城鎮化就是農村人口向城鎮逐步轉移的過程，就是城鎮基礎設施和公共服務覆蓋更多的農村地區和人口的過程。

但是，很多人擔心，城市管理者可能更愿意把精力放在對現有城鎮戶籍人口的服務上，或者是愿意加大對城鎮基礎設施建設和景觀建設的投資。傳統的政績觀導致對“城鎮化”的誤解，進一步導致各地的城鎮化實踐與中央的政策思路有差距。

城鎮化≠城市化

在農村人口向城市轉移的過程中，有兩個陷入分歧或者有時被混淆的概念：城鎮化，還是城市化？

從事宏觀經濟研究的政策專家和學者們，大多愿意使用“城市化”的概念。一方面是因為國際上沒有城鎮化的說法，另一方面是希望未來我國的城鎮化道路聚焦于各類大中城市和城市群。而從事農村政策研究的部門和一些領導同志，根據我國的國情，傾向于采用“城鎮化”的提法。

中國現在有7.1億城鎮人口，可是我們只有658個城市，另外還有近兩萬個建制鎮，建制鎮平均人口1萬多。按照國際上一般對城市的認定，我們所有的建制鎮的鎮區都可以叫做城市。可是在中國，建制鎮的統計范疇是屬于農村，隸屬于城市的管轄。如果我們提出“城市化”，在中國這種國情下，各級城市政府會以此為借口，排斥農民工，同時，他們會利用自己管理上的優勢權力，使得生產要素走向更多地向城市傾斜，把自己的城市越做越大。

“城鎮化”，這是目前中央既定政策的提法。我國已經有近2萬個小城鎮，把城鎮化的矛盾分解到小城鎮，會把不穩定因素降到最低。其次，在中國國情下，鎮代表著一部分農村人口就地就近的轉移，這也是我們重要的目標。

但是，大城市也必須要承擔農民工進城的公共服務問題。在尊重農民自愿選擇的前提下，各類城市都應該積極接納農民轉移，走出一條適合我國國情的大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化道路。

城鎮化≠土地城鎮化

在各地政府過度依賴“土地財政”的情況下，大量農村土地被低價征收。但實際上，城市在吸納農村土地的同時，應當同步做好失地農民的市民化問題。

2000—2010年，全國城鎮建成區面積擴張了64.45%，而城鎮人口增長速度只有45.9%。土地的城鎮化速度，要遠快于人的城鎮化速度。

如果從某個城市或某個村莊的角度看，低價征收農民土地肯定是帶有一定的剝奪性質。但從全局上看，中國特殊的土地征用制度，對于促進大量非農人口增加，提高農民收入，發揮中國國際競爭力等方面也起到了重大作用。中國每年有1000多萬農民進城從事非農就業，總共有2.5億農民從事非農產業，農民收入的近一半來自非農就業。各個地方政府在招商的時候，工業土地基本是零地價或負地價，這也是建立在現有的土地征用制度上的。

但土地征用過程中存在很多問題，比如一些城市政府在推進城市發展和建設中，土地粗放型使用，甚至不惜大量占用耕地，進行城市的擴張。目前城市人均建設用地133平方米，超過國家規定的80～120平方米的標準。

另外，盡管有2.5億農民進城從事非農產業，但農村人口向城市轉移的重要戰略目標并沒有得到相應的實現。

各類城市只歡迎農民工來就業打工，而不歡迎他們定居落戶，這是一個普遍存在的事實。為了降低城市發展成本，剝奪農民工帶來的廉價勞動力已經成了城市非常正常的選擇，而為農民工提供與戶籍居民同等的公共服務則被排斥在外。

城鎮化≠投資建設

在傳統的政績觀指引下，幾乎所有的地方政府都把城鎮化看作加快城市建設的大好時機，卻忽視了城鎮化發展中最重要的轉移農村人口的長遠目標。

城鎮化是要加快城鎮建設還是要促進人口轉移？雖然理論界已經明確城鎮化是農村人口向城鎮逐步轉移的過程，也是城鎮基礎設施和公共服務覆蓋更多的農村地區和人口的過程。但在實際操作中，各地做的，和中央講的完全不是一回事。

幾乎所有的地方政府都按照傳統慣性來理解城鎮化，認為城鎮化就是城市建設，是投資上項目。這是基于政績、基于地方GDP增長的非常現實的認定。政府政績要閃亮，要超過前任，至少達到前任所獲得的收益，或達到前任的投資水平，就繼續通過土地出讓、通過城鎮建設來獲得。在到地方調研的過程中，我們發現，有的城市規定了大拆大建的數量指標，作為政績考核的標準之一；有的要求城鎮面貌在短期內出現較大的變化，符合所謂城鎮現代化的發展潮流。

更嚴重的是，在大規模城鎮建設的過程中，公共資源造成了嚴重的浪費。一些城市盲目照搬照抄發達國家城市建設的模式，追求的是大廣場、大馬路、摩天大樓、會展中心、大中心公園綠地和景觀工程。甚至在一些中西部城鎮，盡管產業基礎薄弱，財政入不敷出，也在不惜舉債鋪開攤子，大規模搞城市建設。當中出現了大量的政績工程和形象工程。這種現象無論是在省會城市還是在地級市和縣級市，比比皆是，隨處可見。

城鎮化≠城市現代化

城市建設向歐美看齊，高標準、追求現代化，更加拉大了城鄉差距，抬高了農民進城落戶門檻，與城鎮化提出的本義背道而馳。

城鎮化過程中，面臨著相當大的一個難題就是：城里的有識人士、精英、管理層、決策層，包括媒體、教授、學者、專家、政府管理層，都在向歐美看齊，所以我們看到了千城一面的、以歐美為樣板的、現代化的城市形態。他們認為，只有這樣才能體現出中國經濟快速發展的實力。甚至一些部門在下達的文件中要求，城鎮化建設要高標準、高檔次，要面向未來。

可是，最容易被忘記的是中國的國情：中國有近9億農民仍被排斥在城鎮化進程之外。實際上，城鎮化很簡單，農村人口向城鎮轉移，一定是低素質、低端就業、低收入人口進入城鎮的過程，這恰恰和現在城市管理者的城市發展理念發生了沖突。

北京市關閉農民工子弟學校，原因就是這些學校達不到公辦學校的標準和水平。那么公辦學校的標準和水平又是向什么看齊呢？是按照城里人的要求，向發達國家的水平看齊。在城鎮化過程中，參照系水平過高，和發展階段較低并存的過程，是我們邁不過去的一道坎。

我們制訂城市規劃和公共服務標準，是針對城市的富裕人口、精英人口，還是承認城市公共服務差別化的現實存在？給2.5億進城農民工提供一定的空間？

城鎮化≠提升戶籍居民生活福利

把發展的成果封閉在城市，不是城鎮化的本義，應當使進城農民與當地居民享受均等化的公共福利。

改革開放以后，城市發展的速度遠遠優于農村，使得城市居民所享受的公共福利也遠遠大于農村居民。大量的決策者、媒體記者、知識分子、企業家都住在城里，他們的話語權遠遠高于農民工，他們不希望和所謂的低端人群共同生活在一個區域里。這在很大程度上影響到了公共決策。

目前，中國的城市在公共服務上不完全對外來人口開放。首先，外來人口不能享受戶籍人口的各項社會保障政策和福利政策。截至2010年底，農民工參加養老、工傷、醫療、失業和生育保險的比例分別為9.5%、24.1%、14.3%、4.9%和2.9%。當然，外來人口也無法享受到戶籍人口的低收入補貼。

其次，外來人口和戶籍人口存在著就業上的不平等，公務員考試有戶籍要求，一些國有企業的重要崗位和國家事業單位的就業也有戶籍要求。

第三，在大多數城市，無論是原來的福利分配住房，還是后來的廉租房、經濟適用房、限價房等，基本不對外來人口開放。即使是外來人口在城鄉結合部所居住的出租房，在管理上也被認定為不合法。而限制外來人口購買商品房，更是政策上的嚴重倒退。

第四，外來人口子女入學和戶籍人口也存在明顯的不平等。長期在就業地城市居住的外來人口子女，不能在父母就業所在地參加高考，這是目前對于外來人口在教育上最大的不平等待遇。

當我們提出城市的發展走向國際時，我們應該看到，中國的城市如果不解決人口的自由流動和公共服務均等化，所謂的國際城市、國際化大都市就已經否定了自身。

租房也能構成穩定的居住條件

“很多人提出土地出讓金制度改革，但按照現在地方政府的形勢，一下把土地出讓金制度改革了，各地政府就破產了。”李鐵表示，在地方政府競相壓低土地價格招商引資，以推動GDP和財政收入增長的情況下，成本只能通過房地產開發和高額的土地出讓金進行彌補，每屆政府都這樣干就形成惡性循環，長期下去，高等級的城市依然資源稀缺，但四、五線城市的地方財政恐怕會崩盤。

李鐵建議，引導優質資源向中小城市均勻分布，這樣才能合理疏散人口，遏制房價的上漲趨勢。“改革要尊重市場規律，取消限購政策，認同房價上漲市場化的規律，通過稅收拿出更多資源，解決公共服務的問題。”此外，要提高城區稀缺土地資源的利用效果。李鐵建議，鼓勵發展特大城市周邊的中小城市，加快輕軌建設以連接中小城市和特大城市主城區，在遠郊區增加市場化的低價住房供給。

李鐵還建議加大租房的力度。“穩定的居住條件并沒有特指買房還是租房，租房一樣可以構成穩定的居住條件。在買和租這種政策選擇下，我們認為租更有市場。2.6億的農民工進城，他們絕大多數會以租房形式定居、就業、生活。”他建議，允許集體土地利用存量用地建公租房，引導民間資本參與建設，政府加強基礎設施的配套建設。

對話李鐵：

解決土地問題，還需從城市找方法

記者：目前中國的土地管理制度，和城鎮化進一步推進的要求之間，到底存在著怎樣的不匹配？

李鐵：城鎮化進程中的土地問題集中在幾方面：一是征地矛盾。這其中涉及到征地補償的問題，以什么方式解決征地補償？是提高補償標準還是解決同權問題，使集體土地和國有土地能夠平等地參與開發？還有所有權的認定，也就是確權問題。

二是耕地保護。城市發展不能以犧牲耕地為代價，這又涉及到，第一，如何保護耕地，保護農業和整個城市開發的關系是什么？第二，我們現在的城鎮建設用地粗放型利用，土地利用效率比較低，這個問題通過什么方式解決？

土地制度的改革要涉及到城鎮居民的利益。當改革土地增值收益分配的利益關系時，勢必要影響到城市公共投入的資金來源，因此，就涉及到調整城鄉居民群體在利益分配上的格局。調整這種利益關系，面臨非常大的阻力。

記者：但是，農民的利益，確實在這種土地制度下，受到了很大的損害。

李鐵：如果我們看問題放在某一個點上，比如某個城市或村莊，這肯定是帶有一定的剝奪性質。但如果從全局上看，我們每年能夠有1000多萬農民進城從事非農就業，總共有2.5億農民從事非農產業，農民收入的近一半以上來自非農就業。現行的土地征用制度確實也是發揮了作用。因為你有廉價的土地才有這么多的工廠出現，才能解決這么多非農就業問題。

中國成為世界工廠是基于廉價的勞動力、廉價的土地成本，以及廉價的環境。各個地方政府在招商的時候，工業土地基本是零地價或負地價，這也是建立在現有的土地征用制度上的。

其實，談土地制度問題時，我們忽視了很多全局性的問題。因為中國特殊的土地征用制度，對于促進大量非農人口增加，提高農民收入，發揮中國國際競爭力等方面起到了重大作用。

記者：你似乎比較少從農村農民的角度談土地改革。

李鐵：不能僅站在土地上看土地，因為你得了解政府決策的利益出發點，還要了解現行的管理體制。首先，政府決定著政策的出臺，而且現在是城市管理農村的體制，相對于城市政府和城市居民，農民在利益博弈中是明顯的弱勢一方。

比如說戶籍制度改革，在大城市越來越難，原因是城市的公共福利保障要照顧到城市居民的利益。北京外來人口已經占總人口的三分之一，超過40%的外來人口來自河北、河南、山東等地，他們為什么來北京？我們最近做了一項研究報告，發現和三省相比，北京工資高很多，但是食品價格、水電天然氣、地鐵、公交費用，幾乎都是最低的。

但是沒有人愿意真正實行市場價的改革，因為涉及到城鎮居民的利益。土地的問題也是如此，當征地費用補償或者從制度上設計的變革，一旦觸動了保障城市居民發展的利益蛋糕時，決策的思路就會發生變化。

很多人試圖從道德角度來評價，也有很多人從效率和產權之間的關系方面提出改革的辦法，但是我們都繞不過城市居民的利益這堵墻。

目前，在中國的特殊體制條件下，城市政府更多關注的是城市居民，關注城市居民最迫切要解決的基礎設施供給、水電交通和住房等問題。這就涉及到一方面需要土地出讓收益來解決這些投入的資金供給問題，另一方面還要維持既定的工業投入來解決城市競爭力和就業、稅收來源等問題。

相對于農村的利益和農民的補償利益，農民怎么看，社會怎么看，城市居民怎么看，城市政府怎么看，還有中央政府如何在各個方面進行平衡和抉擇，這需要從一個宏觀的角度考慮。

從以上政策制定的一些基礎層面和在利益群體之間的博弈上來看，破解土地征用制度改革的難題，就要從兩個方面來考慮問題：一是要逐步提高對農村和農民的補償標準；二是要把來自城市的阻力減輕，當城里的壓力大幅度減輕的話，農村土地的放開是遲早的問題。