基于甘肅省公共文化服務體系建設的財政政策研究

[摘要]本文首先從公共文化服務體系的概念及相關理論入手，闡述了構建公共文化服務體系的必要性和重要意義以及政府在這方面應該發揮的作用，進而分析了甘肅省在建設公共文化服務體系中存在的問題，提出了建設甘肅省公共文化服務體系的財政政策建議。

[關鍵詞]甘肅省；公共文化服務體系；財政政策

[中圖分類號]F812.7 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-3115（2013）06-0096-03

建設公共文化服務體系是建設社會主義文化的重要內容，是滿足人民群眾日益增長的精神文化需求的客觀需要，是推進服務型政府建設和文化體制改革的必由之路。公共文化服務體系建設是我國經濟社會發展的一項長期戰略任務，加強公共文化服務體系建設是維護好、實現好、發展好人民群眾基本文化權益的重要途徑。我國政府對文化建設的認識和重視程度也達到了一個新的高度，《“十一五”時期文化發展規劃綱要》首次明確提出公共文化服務的概念，將加強公共文化服務作為文化建設的重要組成部分。

一、公共文化服務體系

（一）公共文化服務體系概念簡介

對公共文化服務體系概念的界定，國內學者普遍認同深圳學者提出的概念：“以實現公民文化權利為邏輯起點，是滿足社會的公共文化需求，向公眾提供公共文化產品和服務行為及其相關制度與系統的總稱，是國家公共服務體系的有機組成部分。”不過，仍有許多學者認為公共文化服務體系等同于傳統的文化事業，還有學者認為公共文化服務體系還應包括公益性文化事業與經營性文化產業。然而，隨著公共文化供給主體、供給方式的日趨多元化，公共文化服務體系的概念勢必不能再沿用簡單地劃分為文化事業、文化產業的傳統概念來界定。

（二）公共文化服務體系建設主體

李少惠認為，建設公共文化服務體系的核心主體是政府，企業作為公共文化服務體系建設的競爭參與主體，建設公共文化服務體系基本主體是社區。王大為認為，應由政府來舉辦公共文化服務，政府必須要切實做好公共文化事業的規劃，加強管理，充分發揮公共文化設施的效用，制定政策，促進公共文化事業發展。楊建新認為，在公共文化服務體系構建上，須進一步明確責任主體。毫無疑問，公共文化服務體系的主體建設者是黨委、政府部門，應該把公共文化服務體系的構建工作作為各級黨委、政府的重要職責，納入政府文化部門的目標責任制考核。上述學者們都指出建設公共文化服務體系的主體是政府部門，公共文化服務應該由各級政府來提供，統一籌劃、統一管理。另外，還有一些學者對此有不同看法。王霞認為，雖然政府是構建公共文化服務體系的主體，但應該把政府、文化管理部門和政府興辦的公共文化事業單位的職能分開。政府和文化管理部門的主要職能是管理、政策的制定，是投資主體，公共文化事業單位則是構建主體。

（三）政府對公共文化服務的支出

關于政府對公共文化服務的支出，格士納認為，奧地利的公共文化服務支出基本符合鮑莫爾和博恩提出的文化產出的特性：隨著經濟社會成長，文化部門的工資率與其他部門一起成長，但因其勞力密集的產出特性，使得其生產力無法與工資率成長的速度相抗衡，結果造成文化產出的價格比其他部門產出的價格更昂貴，將導致公共文化支出的增加。埃弗里特·安東尼就《文化治理：整體性文化計劃和政策取向》的報告闡述：就傳統文化政策而言，管理藝術、媒體以及文化遺產等文化政策部門與其他政府部門之間是互不關聯的，且扶持文化事務的公共資金常常會因經濟困境而縮減，最終導致文化政策無法落實。他指出，只有采用全局性、整體性的治理模式和操作方式，方能實現聯合各自為政的行政部門，達到“橫向”跨部門合作。皮埃爾·穆利內指出，國家和地方聯合投資才能起到事半功倍的效果，由此常常引發“多米諾效應”，給予文化事業更多的投資；多方投資部門必須共同坐下來進行協商，才能有效地達成統一的觀點，繼而促進文化發展的創新性、多樣性。

二、甘肅省公共文化服務體系建設存在的問題

甘肅省作為一個農村人口仍占2/3以上的經濟欠發達的內陸省份，公共文化服務事業整體上還處于低水平、不平衡狀態，近些年來在國家文化建設政策的引導下，積極推進公共文化服務體系建設，但是在建設的過程中也產生了諸多問題，例如公共文化基礎設施落后、公共文化服務供給不足、公共文化活動相對貧乏、城鄉公共文化服務水平差距大等。這些問題反映了甘肅省各級政府作為公共文化服務的主導者，在建設公共文化服務體系中的政策取向出現了偏差，而財政政策作為推動文化服務最有利的經濟政策，在推動公共文化服務體系的過程中發揮著巨大的作用。因此，如何通過一系列的財政政策來引領甘肅省公共文化服務體系健康發展，是目前亟待研究的課題。

蘭州市的公共文化服務體系的構建可以從一定程度上反映出甘肅省整體公共文化服務特點和急需解決的問題。本文以蘭州市為例，通過考察在當前市政府提供的公共文化服務水平下，公眾所表現出的滿意度，要實現三個目標：一是對政府在這方面的作為做出評價；二是了解公眾對公共文化服務的需求水平；三是發現問題并進行原因分析，使二者相互促進發展，促進政府公共文化服務水平的不斷提升。本調查問卷共發放300份，回收245份，有效問卷230份，問卷有效返回率為76.7%。其中，男性124人，女性106人。問卷總共26道題目，涉及了十方面的問題，包括公共文化活動、公益性文化演出、公園、圖書館、群眾性文化活動、體育、音樂廳、休閑設施、電影院、其他公共空間。

（一）政府構建公共文化服務體系的基礎工作準備不足

調查結果顯示，只有少數的人對我國構建公共文化服務體系的基本情況真正有所了解，僅有12人選擇了解，只占到總調查人數的5.21%；而知道一點的人數卻有232人，占總調查人數的56.31%；而基本了解的為18人，從前沒有聽說過的為79人，分別占總調查人數的比例為7.82%和34.3%。由此可得出，在構建公共文化服務體系過程中，政府的基礎準備做得不充分，對公共文化服務體系的宣傳力度不夠，好多人只是聽過公共文化服務這個名字，對其具體內涵和意義卻很少了解，這必將導致“一頭熱”現象，即在實施過程中，雖然政府在公共文化服務方面重心突出，但往往由于公眾的參與程度不夠而出現服務效果不太理想的狀況。另外，公共文化服務體系在理論上并沒有發展成熟，因此不能在實踐工作中發揮其指導作用，只能是政府這方面強調公共文化服務，而其服務對象并沒有被做進一步的動員，以至于政府的努力和公眾的需求不能有機地結合起來。

（二）公共文化設施利用率不高

盡管政府逐年增加對公共文化設施建設的投入力度，但是，公共文化服務水平卻未呈現出增長態勢，這種現象或許可以用已有的公共文化實施利用率低來解釋。調研發現，在圖書館的利用上， 一年至少去一次的為35人，占總調查人數比例為15.21%；選擇一個月去一次圖書館的人數為82人，占總調查人數比例為35.65%；而選擇一周至少去一次的僅為30人，占總調查人數比例為13.04%；有83人選擇從來不去，占總調查人數比例為36.09%。 這表明圖書館只是很有限地被公眾所利用，公共圖書館并沒有在其承載的文化功能上充分發揮作用。對大多數人來講，公共圖書館的數量有限，離家較遠，他們很難享受到這些資源；此外，公共圖書館經費不是十分寬裕，書目不能時常更新，書的種類也很少增加，使一些公眾去公共圖書館看書的興趣大大減弱；公共圖書館的價值在于滿足人民的文化需求，使得館內設施得到充分利用，從而使所提供的服務達到最大化，這一方面需要設施的不斷完善，更重要的是服務理念的提升。

（三）公眾喜聞樂見的公共文化活動相對提供不足

調研顯示，對于觀賞公益化演出，幾年才有一次的有62人，占總調查人數比例為26.95%；一年一次的人數為30人，占總調查人數的13.04%；一季度僅一次的人數為42人，占總調查人數比例為18.26%；半年一次的人數為27人，占總調查人數的比例為11.73%；選擇一個月一次或以上觀賞公益性文化演出的人數53人，占總調查人數比例為23.04%；一周至少一次的人數為16人，占總調查人數的6.95%。總體看來， 一年內至少有公益性文化演出的占73.02%，與其他公共文化服務比較而言，國家對公益性文化演出做的比較到位，這很大程度上體現了政府對這方面加大重視程度，但是投入力度還是不夠，公益性文化演出還是不能滿足人們的需求。對于所在地經常舉辦群眾性文化活動的情況，調研顯示，人數最多的是選擇幾年一次的人，有70人，占總調查人數比例為30.43%；其次是至少一個月一次，為54人，占總調查人數比例為23.47%；然后是一季度一次，為46人，占總調查人數比例為20%；最后是一年一次和半年一次的，人數分別為25人和23人，分別占總調查人數的10.87%和10.0%。這顯示出各地區在舉辦群眾性文化活動的差異比較大，也表明當前我國社會公眾在公共文化需求上表達不夠充足，亟待健全表達機制。社會上還存在領導人“拍腦袋”替公眾決定公共文化需求思維模式，導致政府對公眾非常需求的公共文化并沒有充分地進行提供。

（四）公眾總體滿意度一般

根據上述調查研究，有58人選擇對現階段的公共文化服務的總體評價情況基本滿意，占總調查人數比例為25.21%；有132人選擇感覺一般，占總調查人數的比例為57.39%；其次有36人選擇不滿意，占總調查人數的比例為15.65%；僅有4人選擇滿意，僅占總調查人數的1.73%。通過數據比較我們可以看出，大多數人對現階段的公共文化服務感覺一般。這一點反映了兩個方面的問題：一是說明目前公眾是以一種被動的方式來接受政府提供的公共文化服務，人們對公共文化較低的參與程度導致較低的關注度；二是說明政府提供公共文化服務的能力還很缺乏。

三、完善甘肅省公共文化服務體系的財政政策建議

（一）建立財政分級投入機制

按照馬斯洛的需求層次理論，人的需求可以分為五個層次：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現的需求，當人們的低層次的需求得到滿足之后，就會開始向高層次的需求邁進。近年來，甘肅省經濟發展較快，人們的生活水平不斷提高。人們在滿足基本的生存需求之后，對公共文化服務的需求開始不斷增加。雖然最近幾年政府公共財政在公共文化服務方面的投入在持續增加，但是其增加的速度太慢，不能夠滿足民眾日益增長的文化需求。

鑒于此，政府要進一步增加公共文化服務的資金投入力度。關于投入力度指標，目前可參考每一年度的公共文化服務投入的增長率不低于當年財政支出的增長率，這可以保證公共文化服務資金的穩定增長。在此基礎上，建立財政分級投入機制，使各級政府的責任得到明確界定，針對特定的領域哪個級別政府的投入應該占多大比例，這些要做到明文規定，納入監管體系，只有這樣才能保證資金到位。

（二）建立公共財政投入基礎準備機制

公共文化服務是一種公益性的服務，具有很強的積極外部效應。如何加快建立公共文化服務體系，使其覆蓋全社會，維護好人民群眾基本文化權益，對此政府有著義不容辭的職責。

另外，要逐步培養公眾文化權利意識，當公眾這方面意識缺乏的時候，政府有責任去宣傳和教育。政府要拿出專項資金來培育這方面的人才，通過電視、廣播、互聯網等各種媒體形式，做好宣傳工作，以公眾容易接受的方式幫助他們逐步培養文化權利意識，促進公民文化權利的自我實現。這樣一來，公眾就可從原來文化的被動旁觀者變成文化的主動參與者，形成全民參與的文化格局。

（三）建立財政轉移支持機制

甘肅省作為經濟發展較落后，城鄉發展不平衡的西部省份，公共服務的均等化很難依靠市場來解決，政府必須進行必要地干預，而強有力的政府間轉移支付體制就是有效的制度保障手段之一。

一是繼續加大對落后地區的轉移支付力度，確保公共文化建設的必要資金。要加大縱向投入，政府財政每年的增量，應當主要用于轉移支付開支，重點確保貧困地區和農村地區公共產品供給的必要經費。二是合理安排轉移支付制度。在重視義務教育、公共衛生、社會保障的同時也必須高度重視公共文化服務體系建設，將資金列到一般性轉移支付項目，減少專項資金項目，確保資金的穩定供給。

（四）健全公共財政投入保障機制

加強公共文化服務體系建設，增強創新投入機制，最重要的一點，就是要有具體而明確的公共文化資金的投入保障機制，只有這樣才能保證使公共財政長期穩定地投入到公共文化服務體系建設當中。公共財政的投入保障機制，包括公共財政投入到公共文化服務體系建設的數額、投入結構、投入主體，還包括相關的稅收、產業政策，這些都需要通過法律和政策來加以保障。在制定對公共文化基礎設施，公益性文化事業單位的投入和扶持政策的時候，要切實做到中央和省級財政每年對文化建設投入增幅不會低于同級財政經常性收入增幅。加大力度明確中央與地方的事權，完善公共文化服務投入方式。

同時，應更進一步完善和強化支持公共文化服務的相關經濟政策和引導機制，引導和鼓勵社會力量，對公共文化實體進行投資，進一步形成以政府投入為主導、各階層社會力量積極參與的公共文化服務投入保障機制。機制建設主要包括：第一，要把構建公共文化服務體系納入到整體發展戰略中，對那些建設高品位文化城市的標準、目標提出適當的要求，以法律的形式明確規定公共文化資金的投入和使用。第二，除了對基本建設投資外，中央、地方兩級財政必須逐步加大對公共文化服務日常經費的專項投入。第三，不僅對公益文化單位進行績效考核，還要對重大文化活動的滿意度和社會效益進行評估。評估指標及評估準則的確定是公共文化服務績效評估研究的關鍵，這不僅要考慮到公共文化服務展開的期望目標，也要考慮到公眾的實際需求，其科學性和有效性會對績效評估的成敗造成直接的影響。第四，社會化運作機制。對春節、元旦、“十一”、“五一”等大型文藝活動實行委托承辦、政府采購，這樣可以鼓勵吸引社會民間團體參與的積極性，達到政府和社會力量共同建設公共文化服務的目的。

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