質量保證金的制度困境與旅游公共賠償基金的建立

[摘 要]建立旅游公共賠償基金的目的在于為旅游者出游活動提供財務保證，香港地區的旅游業賠償基金和臺灣地區的旅游品質保障金就是很好的例證。大陸現行的旅行社質量保證金制度只是個體旅行社對自身債務的擔保，賠付作用有限。尤其值得注意的是，《旅行社條例》和《旅游法（草案）》①沒有明確旅游行政管理部門的行政裁決權和行政強制執行權，這可能導致質量保證金成為紙面上的制度。所以，在現有的立法框架下改進質量保證金制度之外，更應當考慮在未來的發展中，充分發揮市場主體的自律作用，再輔以必要的社會監督，為旅游公共賠償基金的建立創設條件。[關鍵詞]質量保證金；旅游公共賠償基金；旅游立法

[中圖分類號]F59

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-5006（2013）12-0097-08

Doi：10.3969/j.issn.1002-5006.2013.012.011

一、研究問題的界定

在現有的法律語境中，雖然沒有“旅游公共賠償基金”一詞，但是該項基金在旅游實務中客觀存在卻是一個不爭的事實，例如香港地區的“旅游業賠償基金”和臺灣地區的“旅游品質保障金”，都屬于公共基金的范疇，只是在表述上有所不同。從實踐經驗來看，旅游公共賠償基金具有如下特點：

第一，該項基金主要是基于旅行社繳納一定數量的款項而形成的。第二，該項基金由中立機構或者行業協會進行管理。第三，該項基金的主要作用在于維護旅游者的合法權益，增強旅游消費的安全性，最終促進旅游行業的發展：因為“先付費、后消費”是旅游活動通常的操作流程，這使得旅游者在繳納了旅游預付款后負擔了比較大的財務風險；另外，旅游過程中易發生意外事故，旅游者需要比較高的安全保障。如果不為旅游者的人身安全和財產安全提供必要的財務擔保，無疑會降低旅游者的出游欲望。

大陸目前尚未從制度上確立旅游公共賠償基金，但是存在與之相類似的制度，即質量保證金制度：旅行社在成立時，需要在指定賬戶內存入一定數額的資金，一旦旅游者的權益受到旅行社的侵害，旅游者可以從該旅行社所繳納的質量保證金中優先受償。和公共基金的運作模式相比，該制度存在資金保障不充分、實際賠付作用不顯著的缺陷。并且，隨著行政立法的發展，以及行政機關回避行使行政裁決權和行政強制執行權的管理思路，質量保證金制度的施行處于一個十分尷尬的境地，需要作出相應的變革。因此，本文擬在旅游法立法的背景下，根據現有的制度框架，并結合香港、臺灣兩地實施旅游公共賠償基金的成功經驗，論證質量保證金制度的重構，進而發展為旅游公共賠償基金的路徑。

二、香港、臺灣地區旅游公共賠償基金的建立和運行

香港、臺灣兩地區的旅游公共賠償基金的形成原因和發展路徑有所不同，在具體的管理措施上也各具特色。

（一）香港旅游業賠償基金②

香港自1985年開始建立旅游公共賠償基金———“旅行代理商儲備基金”；1988年對基金繳納和管理模式進行改革，建立“旅游業議會儲備基金”；1993年，“旅游業議會儲備基金”更名為“旅游業賠償基金”。在近30年的發展過程中，該基金管理模式不斷演進，以更好地適應市場的發展要求。

1.法理依據

《旅行代理商條例》是香港地區規管旅游市場主體的重要法例，其中對旅游業賠償基金的規定，是設立旅游業賠償基金的法理依據。該條例第32條A～S共19個條款，從資金來源、管理機構、賠償范圍、公共審計、資產歸屬等諸多方面完整架構了旅游業賠償基金的管理制度，上述規定在實際運作中也被嚴格遵守。

2.管理機構

香港地區對旅游市場實行一個非常獨特的“雙層監管架構”：在政府機構層面，成立旅游事務署負責旅游市場方面的監管，注冊主任負責批出旅行代理商牌照，獲批的主體方有資格經營旅游業務。而具有法例所確定的行業協會———如旅游業議會（TravelIndustryCouncil，TIC）的會員資格，是申請旅行代理商牌照的必要條件，此外，《旅行代理商條例》對旅行社代理商在資金、場所等方面沒有強制性要求。

由于政府對行業協會市場自律行為的倚重，以及協會對會員的約束力，最早是由旅游業議會負責管理旅游公共賠償基金（“旅游業議會儲備基金”），議會運作過程中的相關費用也可以從該基金中實報實銷。

1993年，“旅游業議會儲備基金”變更為“旅游業賠償基金”，該基金由一個中立的社會機構———旅游業賠償基金委員會負責“持有、管理和運作”。依照《旅行代理商條例》的要求，該機構具有獨立的法人地位，由一名主席及不多于8名委員（旅游事務署注冊主任是委員之一）組成，全部由行政長官委任。從實際的組成來看，上述決策人士來自政府、旅游業、消費者團體等不同的利益群體，充分平衡各方面利益，以確保基金管理機構的中立性、專業性和公正性。另外，為了保證旅游業議會的正常運作，議會從“印花費”中提取固定比例的資金，以供議會的日常開支。

3.資金來源

“印花費”是旅游業賠償基金的資金來源，由旅行代理商負責繳納。“旅行代理商儲備基金”實行的是一次性繳納方式，即每個會員一次性繳納2500元港幣，由于資金供給不充裕，“旅行代理商儲備基金”在支付殆盡之后便難以為繼。因此，1988年成立的“旅游業議會儲備基金”采取“隨賺隨付”的收取模式，持牌的旅行代理商必須安裝印花機，在每收取一筆團費時，打印出印花稅票，按照印花票上的金額繳納“印花費”，也就是說，旅行代理商按照旅游團費的一定比例向旅游業賠償基金繳款。并且，《旅行代理商條例》對印花費的比例并不規定具體數字，在實際運作中，賠償基金管理委員會會根據賠償基金結余、外游旅行團的營業額、旅行社的經營環境、精算顧問的研究結果等因素綜合性地加以確定[2]，商務及經濟發展局局長需按照《旅行代理商條例》的要求在憲報刊登公告（具體繳納比例見表1）。

不難發現，旅行代理商的印花費繳納比例呈下降趨勢，但是因此形成的賠償基金總額十分可觀，截止到2012年6月30日，旅游業賠償基金的總額為5？78億元港幣。這使得在為消費者提供充足的財務保障的同時，并不過分加重企業的負擔。一個典型的例證是：2009年，考慮到全球經濟形勢下滑，旅游業賠償基金征費停止征收，而且設置了“有觸發點的基金征費調整機制”，即基金結余達港幣5億元時會暫停收取基金征費，少于港幣4億元時則會恢復征費[1]。而在降低印花費比例的同時，旅游業賠償基金加強了對消費者的保障力度：《2011年旅游業賠償基金（特惠賠償額及罰款）（修訂）規則》，將因參加旅行代理商提供或安排的活動途中意外傷亡的外游旅客①及其親屬可獲的各項賠償總額由最高18萬元提高到最高30萬元。

4.賠償范圍

概括來講，旅游業賠償基金為旅游者提供了兩個方面的財務保障：

第一，保障旅游者的預付款安全。旅游者在參加持牌旅行代理商組織的旅游活動，并預先支付旅游款項后，如果旅行代理商倒閉，旅游者可以向旅游業賠償基金申請獲得90%預付款項的賠償。

第二，為在出游途中遭遇意外傷害的旅游者提供緊急援助基金。旅游者在香港以外的地區旅行，遭遇意外傷害的，可以向旅游業賠償基金申請下列賠償：最高為10萬元港幣的醫療開支（香港以外）；殮葬費用（香港以外）和遺體、骨灰返港費用，最高支付金額為10萬元港幣；親屬探視費用，每位親屬的支付限額是2？5萬元港幣，支付總額不超過10萬元港幣。

截止到2012年6月30日，旅游業賠償基金因旅行代理商不履行責任共支付1830萬港幣，旅行團意外緊急援助基金230萬元港幣。

（二）臺灣旅游品質保障金①

臺灣地區的“旅游品質保障金”是以旅游行業協會為主導的會員賠償基金，在實務中主要通過協會章程等文件來規范基金的繳納和賠償；但是監管機構在基金的建立方面給予高度的政策扶助，并且是多種途徑共同結合對消費者的權益進行保障。

1.法理依據

《發展觀光條例》和《旅行業管理規則》沒有對旅游品質保障金進行規定，但是其中的相關規定為基金的建立提供了有力的扶持。《旅行業管理規則》第12條規定，成立旅行業②，必須按照相應的經營范圍預先繳納一定數額的保證金，綜合旅行業、甲種旅行業和乙種旅行業應當繳納的保證金分別為1000萬元、150萬元和60萬元。一旦旅游者和旅行業發生債權債務糾紛，旅游者可以從該旅行業預先繳納的保證金中優先受償。

同時，《旅行業管理規則》第12條還規定，如果旅行業最近兩年未受停業處分，且保證金未被強制執行，并取得經“主管機關認可足以保障旅客權益之觀光公益法人會員資格者”，可以按照法定保證金數額的十分之一繳納保證金。這對個體旅行業而言，無疑降低了資金負擔，對旅游公共賠償基金的建立也形成了極大的支持。

2.管理機構

在實際運作中，旅行業品質保障協會（下稱“品保協會”）屬于被認可的公益法人團體，該協會成立于1989年，在保障旅游者消費權益方面，其職責包括促進旅行業提高旅游質量、協助及保障旅游消費之權益、管理及運用旅游品質保障金并進行相應的賠付工作。

截止到2012年1月，加入旅行業品質保障協會的會員旅行業共計2957家（總公司2259家，分公司698家），約占臺灣地區合法注冊旅行社總數九成以上。龐大的會員規模保證了旅游品質保障金的資金規模和保障作用。

3.資金來源

旅行業在加入品保協會時，除了繳納會費之外，還要向旅游品質保障金繳納基金：基金項目分為永久基金和聯合基金兩個部分，綜合旅行業繳納永久基金新臺幣10萬元，聯合基金100萬元；甲種旅行業永久基金新臺幣3萬元，聯合基金新臺幣15萬，乙種旅行業永久基金新臺幣1？2萬元，聯合基金新臺幣6萬元。

加入協會的旅行業在繳納旅游品質保障金基金的同時，可以申請削減保證金的繳納數額，這樣降低旅行業的資金負擔，企業認繳的保證金和旅游公共賠償基金總額僅為原定保證金數額的20%左右；而且旅游品質保障金的總額約為新臺幣5.3億元，統一為會員旅行業的債務糾紛提供擔保，這和保證金的個體擔保模式相比，為旅游者提供了更充裕的資金保障。

4.賠償范圍

相對于香港旅游業賠償基金，臺灣旅游品質保障金的賠償范圍較為廣泛。消費者參加了品保協會的會員旅行業所承辦的旅游并與之發生糾紛時，消費者可以向品保協會提起投訴，品保協會可以對雙方之間的糾紛進行調解。凡是旅行業違反旅游契約對消費者造成的權益損失，都屬于旅游品質保障金的代償范圍③，在旅行業拒絕承擔責任時，可以用旅游品質保障金先行支付。從1990年3月至2012年7月，品保協會共調處案件12479件，賠償總額新臺幣178009553元，其中代償案件139件，占案件總數的1？11%，但賠償金額達新臺幣56253383元，約占賠償總額的1/3。

此外，臺灣地區在保障旅游者的消費安全方面非常重視對旅游者預付款安全的保障，除了旅游品質保障金之外，還有銀行卡止付、履約保證保險等多種路徑來救濟旅游者因為旅行業倒閉而遭受的預付款損失。具體的制度設計是：首先，旅行業必須購買履約保證保險，當旅行業倒閉造成旅游者預付款損失時，保險公司應當進行保險賠償；其次，如果旅游者使用信用卡支付旅行費用的，可以通知發卡銀行止付，防止損失發生；再次，預付款損失屬于旅游合同糾紛，可以用旅游品質保障金代償；最后，旅行社所繳納的保證金保障旅游者的優先受償權。在多重的保護機制下，關鍵的問題就是要合理地解決理賠順序，因為在先承擔責任的主體擔負了更大的風險，所以不同的主體也通過相應的管道發出聲音，提出自己的看法：如在履約保證保險和銀行卡止付的問題上，保險公司認為損失應由發卡銀行先行吸收，而銀行公會則主張應由保險公司出具履約保證保險理賠，此時監管機構起到了重要的協調作用，以平衡銀行、保險公司和消費者之間的利益[2]，因此形成的通常理賠順序是：銀行卡止付、履約保證保險賠償、旅游品質保障金代償、保證金優先受償。

（三）總結

比較香港、臺灣兩地區旅游公共賠償基金管理模式，可以發現，香港地區的制度設計較為彈性，能夠針對市場狀況靈活作出調整；臺灣地區注重制度細節，具體規定瑣細但不失嚴謹。上述差異自然是由于兩地的法律傳統不同造成的。但即使如此，兩地在旅游公共賠償基金的管理模式方面還是存在共通之處：首先，旅游公共賠償基金的建立是為了兼顧消費者和企業的利益；其次，監管機構非常重視行業協會在基金管理體制和市場監管中的作用，強調行業自律行為的重要性；最后，由于旅游公共賠償基金所涉及的數額非常龐大，所以應當公開相應的賬目，并接受必要的公共審計。

三、大陸質量保證金的實施狀況分析

大陸地區的質量保證金制度始于1995年，并在1996年的《旅行社管理條例》中得以最終確立。質量保證金的作用和旅游公共賠償基金的作用基本相同，都是為接受旅游服務的旅游者提供必要的資金保障。但是在運作過程中，二者最大的不同在于：質量保證金只為特定的旅行社提供合同擔保，所以雖然所有旅行社繳納的質量保證金形成了一個非常龐大的總額，但落實到具體案件的賠償中，只能動用案件涉及的個體旅行社所繳納的質量保證金。而旅游公共賠償基金是由旅行社繳納費用而形成的基金，資金數量龐大，對個案的賠償由基金統一支付，不受個體旅行社繳納金額的限制。很明顯，在對旅游者的資金保障方面，個體擔保性質的質量保證金不及統一管理的旅游公共賠償基金①。

現實數據也表明，質量保證金制度自實施以來，在實踐中并沒有發揮應有的作用。根據《中國旅游年鑒》所發布的數字，每年全國各級旅游質量監督管理機構所受理的旅游投訴案件中，絕大部分的賠償都是企業直接支付的，對比企業直接支付的金額，質量保證金的賠償數額很低（見圖1）。另外，從1999年至2011年，各級旅游質量監督管理機構動用質量保證金的賠償數額總計220？74萬元，而2011年當年質量保證金存儲總額（不含擔保）在47？67億元以上②，實際動用的資金僅占質量保證金總額的0？5‰左右，在數額上形成了巨大的反差。將此數據和前述香港、臺灣兩地的公共基金的賠償數額和賠償比例對比，就更容易發現其中的差距。

針對質量保證金實際作用的質疑，也有觀點進行辯解，認為正是保證金的威懾作用，才能促使企業進行賠償[3]。但是從實際的操作過程來看，負責處理旅游投訴案件的旅游質量監督管理機關，在很多地方兼有旅游執法權限，可以處理旅行社的違法經營行為，這一權限想必比質量保證金更具威懾作用。更重要的是，質量保證金制度的意義應當側重于實際的賠償而不是威懾。

令人深思的是，在質量保證金不能發揮其應有的現實作用的現象背后，是旅游行政管理部門對自身應盡職責的回避甚至是放棄，這導致質量保證金雖然會繼續在制度中存在，但是卻喪失了實施的現實可能性。

四、從立法看管理機關的思路和質量保證金制度的落空

（一）《旅行社管理條例》對質量保證金的制度架構

質量保證金的初始設計思路是：旅游行政管理部門作為旅游的行業主管機關，根據《消費者權益保護法》和旅游行政法規的規定，應當受理旅游者對旅行社的投訴，旅游行政管理部門設立專門賬戶存儲并管理質量保證金，并在旅行社拒絕賠償或無力賠償時，劃撥質量保證金以維護消費者的權益。1996年《旅行社管理條例》對此也作出相應規定，該條例第24條規定了旅游者投訴的案件范圍，第37條規定了旅游行政管理部門在處理投訴案件過程中劃撥質量保證金的權限，其中，對投訴案件作出處理決定在性質上屬于行政裁決，劃撥質量保證金的行為屬于行政強制。

雖然立法在行政法規的層面上明確了旅游行政管理部門的行政裁決和行政強制執行的權力，但在實際運作過程中，旅游行政管理部門在行使上述職權方面表現得并不積極。除了對案件作出裁決需要專業化判斷之外，擔心因此被卷入行政訴訟也是行政機關所顧慮的問題。無論出于技術方面的考慮還是政績考評的原因，質量保證金制度出現了去行政化的傾向[4]，這一點也體現在最近的立法中。

（二）《旅行社條例》———淡化對質量保證金的行政管理權限

2009年《旅行社條例》對質量保證金的存儲和使用進行了改革和調整。首先，旅游行政管理部門不再直接管理質量保證金。根據之后頒布的部門規章和規范性文件，質量保證金存儲在旅行社的專門賬戶上，由旅行社和銀行訂立協議，規章和規范性文件中關于動用質量保證金的程序性規定，必須納入協議。其次，旅游行政管理部門依照《旅行社條例》第15條的規定繼續保有使用質量保證金的權限，但是條例沒有明確旅游行政管理部門對旅游糾紛案件的行政裁決權。雖然國家旅游局在《關于加強旅游質監執法工作和質監執法隊伍建設的意見》中指出，各級旅游質監執法機構依法取得行政執法權的，依據授權進行行政裁決或做出處罰。但是2010年頒布的《旅游投訴處理辦法》只規定了調解的結案方式，對行政裁決未作規定。

由于《旅行社條例》和國家旅游局的文件對行政裁決的模糊性規定，導致使用質量保證金沒有相應的啟動程序，所謂質量保證金的“威懾”作用在制度上基本就不存在了。此外，隨著《行政強制法》的實施，旅游行政管理部門對質量保證金的執行也缺失了上位法依據。從行為性質上分析，如果旅游行政管理部門出具文書動用質量保證金，在客觀上就是從旅行社的賬戶上劃撥存款，屬于《行政強制法》規范的行政強制執行，《行政強制法》要求行政強制執行應由法律設定，否則作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執行。相應的司法程序和周期使得質量保證金即時賠付的作用無法發揮，也和質量保證金制度的設計意圖相左。

（三）《旅游法（草案）》———繼續回避現實存在的問題

對實施質量保證金制度所需明確的行政裁決和行政強制執行權限的問題，可以在《旅游法》的制定中加以解決，但是《旅游法（草案）》卻沒有相應的規定。

草案第35條規定：“旅行社應當依法交納質量保證金，用于特定條件下的旅游者權益損害賠償。”①從條文字面解釋來看，質量保證金作為一項制度在法律層面確立下來了，但是條文中并沒有明確規定旅游行政管理部門劃撥質量保證金的權力。

草案第81條規定了旅游者在和旅游經營者發生爭議時解決糾紛的途徑，包括“（一）雙方協商；（二）向消費者協會、旅游投訴受理機構或者相關主管部門投訴；（三）申請仲裁；（四）向人民法院提起訴訟”①。《消費者權益保護法》的規定則是“（一）雙方協商和解；（二）請求消費者協會調解；（三）向有關行政機關投訴或申訴；（四）根據雙方達成的仲裁協議提請仲裁機構仲裁；（五）向人民法院起訴”。兩相對比，草案第81條將消費者協會作為社會團體的民間調解職能和行政機關的調解、行政裁決職能合并規定，沒有明確規定旅游行政管理部門對旅游投訴案件的行政裁決權。

作為行業主管機關，旅游行政管理部門完全有機會在《旅游法》的制定過程中反映自身的管理訴求；在消費者角度，也不會反對旅游行政管理部門有處理旅游糾紛案件的權限；關于質量保證金案件的裁決以及執行，不涉及其他主管部門的管理權限，所以也不太可能引起質疑。但是《旅游法（草案）》就是沒有明確旅游行政管理部門的行政裁決權和行政強制執行權，唯一合理的解釋就是旅游行政管理部門自身希望通過立法回避行使這兩項職權。

由于對旅游行政管理部門行政裁決權和行政強制執行權缺乏明確且具體的規定，這完全改變了質量保證金原有的設計思路，在出臺細則性的規定來闡述質量保證金使用范圍、條件和程序之前，質量保證金是一項無法現實施行的制度。

五、從質量保證金制度的完善到旅游公共賠償基金的建立

雖然質量保證金的實施狀況不盡如人意，但是回到本文的討論前提———必須為旅游者的出游行為提供相應的財務保障，除非有相應的替代性制度，否則暫時不宜廢止該項制度。

（一）現有制度框架下對質量保證金制度的完善

在沒有明確旅游行政管理部門行政裁決權和行政強制權的前提下，為了使質量保證金不在制度上落空，就需要在《旅游法》的實施細則中詳細規定質量保證金的啟動模式。首先，要將裁決和質量保證金的使用程序分開，即使旅游行政管理部門不對案件進行裁決，也可以使用質量保證金。所以，實施細則不僅要明確質量保證金的使用范圍，同時還要規定使用質量保證金的具體條件和程序。其次，因為《旅游法》沒有明確旅游行政管理部門的行政強制執行權，所以不能由旅游行政管理部門來劃撥質量保證金。

要完成上述制度設計，可以參照澳門地區的立法模式。澳門地區也要求旅行社以銀行存款或銀行擔保的方式，為自身的經營行為提供擔保。一旦旅行社和旅游者發生債權債務糾紛，旅游者可以向旅游局提交申請，要求旅行社進行支付。旅游局在受理旅游者的申請后，并不能直接從旅行社的賬戶上劃撥資金，而是要向旅行社送達旅游者的支付請求和相關理由，旅行社在收到上述文件后，可以同意用擔保作出支付或者拒絕支付并說明理由。

在此種模式下，質量保證金的支付和劃撥由旅行社直接進行操作，其中不涉及旅游行政主管部門行政職權的行使，這解決了《旅游法》中不明確行政強制執行權的問題。而且對旅游行政管理部門而言，即使旅游者和旅行社對糾紛的解決持不同意見，旅游行政管理部門也只需在其中起到居間調解的作用，不必擔心一旦作出行政裁決或者執行保證金而可能卷入行政訴訟。

所以在現有的框架下，還是可以對質量保證金制度進行技術性修補的。但是在解決問題的同時，立法者和執法者應該更關注立法的本意，即質量保證金制度的存在價值是保護旅游者的合法權益，如果將質量保證金從行政強制執行模式轉化為旅行社直接支付的模式，可能會使該筆資金更加難以執行；而且針對旅游者在旅游過程中的緊急事件，該項資金也難以提供救助。

（二）未來旅游公共賠償基金的建立

綜合質量保證金的實施現狀和制度分析，可以得出結論：質量保證金在制度改進方面缺乏空間，主管部門雖然認可該制度存在的必要性，但是又缺乏實施的積極性，這使得質量保證金在旅游實務中不能實現其維護消費者合法權益的立法本意，更多地成為行業準入的門檻。有鑒于此，完全可以借鑒香港、臺灣地區的經驗，建立旅游公共賠償基金，以替代現有的質量保證金制度。

在旅游法討論階段，就有學者指出，旅游法應圍繞旅游安全，規定有關旅游安全的基本制度，其中就包括規定旅游發展基金，目的在于促進旅游業的可持續發展和消費者權益保障[5]。再從實際經驗來看，在一些地方，也嘗試建立基金來應對旅游糾紛的解決：陜西臨潼等地建立“游客損失準備金”，通過即時執法給受損游客以當場補償，以提高旅游執法效率[6]。北京也設立過“備用金”，用于滿足旅游者的賠償請求①。此外，2010年起，在國家旅游局的主導下，旅行社責任保險統保示范項目在全國范圍內開始推行，在《2010年度旅行社責任保險統保示范產品框架協議書》中，要求從當年統保示范項目總保費收入中，提取15%作為統保專項保證金，用以墊付、預付和支持公共緊急救援服務。由于沒有制度支持，上述資金的可持續性以及資金運用的合法性方面，不可避免會存在缺陷。但是如果真的要在立法中明確旅游公共賠償基金，需要具備相應的條件：

首先，要確定基金的建立模式。鑒于旅行社責任保險的統保項目已經著手建立公共基金，所以通過保險來構建公共基金也是一種可行的模式。但是統保專項保證金的支付范圍較為狹窄，如果將之發展成為旅游公共賠償基金還需要擴展該筆資金的賠付范圍，最低限度要將履約保證保險也納入其中。但是這會涉及保險公司和旅行社的商業利益，在保費、賠償方面需要精確的計算，否則會違背市場規律。而旅行社對統保項目的真正認可則是通過保險建立旅游公共賠償基金的最重要的條件。而另一種模式就是參考香港或者臺灣的模式，由旅行社按照營業額繳納或者是一次性繳納資金（該金額應當低于現行的質量保證金數額），形成統一的資金進行支付。

其次，需要確定基金的管理機構。在市場環境下，由行業協會或者專門的第三方機構來管理旅游公共賠償基金，是較為合理的模式。旅行社責任保險統保項目也建立了專門的調解委員會，負責協調保險賠償問題。但是在現階段，旅游行業協會或者所謂的第三方機構都沒有發育成熟，或者不足以發揮行業自律的作用，或者具有濃厚的政府色彩；另外，因為公共基金的數額比較龐大，沒有足夠的社會公信力的機構是無法管理公共基金的。在此背景下，旅游的行業主管部門還是要在基金的管理過程中發揮作用。而且，行政機關的機構設置能夠滿足區域合作的需要。

最后，公共基金應當有必要的社會監督。這包括：基金的收取、結余和賠付情況應當向全社會公示；企業和社會公眾能夠查詢到案件的處理結果和賠償金額；管理機構在管理基金過程中所發生費用應當接受審計，在條件允許時，管理機構的運營費用應當獨立于旅游公共賠償基金，即運營費用不得從旅游公共賠償基金中支取。完善的社會監督是建立旅游公共賠償基金最重要的環節，唯有如此，才能構建公共賠償基金的社會公信力，保證實現設立公共賠償基金的目的。

在現階段，建立旅游公共賠償基金還有一定的理想化色彩，但是為解決質量保證金制度面臨的制度困境，并進一步保障旅游者的合法權益并促進旅游業的健康發展，建立旅游公共賠償基金應當是未來的發展方向。從旅游市場的現實情況來看，主管機關的管理手段主要是為行業準入設立門檻和對違法行為的打壓，但是在培育完善的市場環境方面著力不足，市場主體的自律作用不能得到充分的體現。作為規范旅游市場的一項具體制度，旅游公共賠償基金制度的建立和有效運行，需要行業協會的成熟發育，市場主體自身積極性的發揮，同時也需要政府職能和管理手段的轉變。

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①根據寫作時間，本文依據的是《旅游法（草案）》的內容。《旅游法》關于質量保證金條文雖然和《旅游法（草案）》有所不同，但是不影響本文的研究結論。

②香港地區的資料主要來源于香港旅游業賠償基金管理委員會網站：http：//www.ticf.org.hk，查詢時間為2012年8月12日。

①根據《旅行代理商條例》第4條的規定，“外游”是指從香港地區到其他國家和地區旅游。

①臺灣地區的資料主要來源于臺灣旅行業品質保障協會網站：http：//www.travel.org.tw，查詢時間為2012年8月12日。

②臺灣地區的旅行業相當于大陸地區的旅行社。

③根據品保協會公布的統計資料，其受理的案件包括行前解約、飯店變更、機位機票問題、導游領隊服務質量、行程有瑕疵、證照問題、購物、意外事故、不可抗力事變、中途生病、行李遺失和飛機延誤。

①2000～2001年，黎某、杜某以北京中天旅行社接待部名義，在收取游客大量旅游款或購票訂金后攜款潛逃，北京市旅游局在認定責任后，依據有關規定對中天旅行社進行了停業整頓，并動用了其所繳納的10萬元質量保證金對游客進行補償，但涉案金額達99萬余元，賠償比例約為10∶1（http：//www.bjta.gov.cn/cms/modules/n1.htm），查詢時間為2012年8月12日。

②此為國家旅游局于2012年公布的數字，該數字不包括旅行社存儲在工商銀行的保證金數額。見《旅行社質量保證金存儲業務情況公告》（國家旅游局公告，2012年3號）。

①《旅游法》第31條規定：“旅行社應當按照規定交納旅游服務質量保證金，用于旅游者權益損害賠償和墊付旅游者人身安全遇有危險時緊急救助的費用。”較之草案第35條，《旅游法》規定了質量保證金的賠償范圍，但是有關旅游者權益損害的界定并不明確，而且同樣沒有規定旅游行政管理部門劃撥質量保證金的權力。

①《旅游法》第92條所確定的四種解決路徑和草案第81條相同，只是將（（二）項中的投訴改成了調解：“（二）向消費者協會、旅游投訴受理機構或者有關調解組織申請調解”，明確了旅游行政管理部門不作出裁決的態度。

①北京旅游發展委員會調查資料：北京市“一日游”投訴處理流程圖