工業反哺農業的國際經驗及對中國農業政策選擇的影響

摘要：工業化和經濟增長的規律性要求先發展起來的工業“反哺”農業，中國已開始全面啟動工業反哺農業政策。總結歸納美國、法國、日本等發達國家工業反哺農業政策的發展經驗，分析得出中國農業健康快速發展的政策選擇應是加強工業反哺農業法制化建設，建立工業反哺農業財政投入常規機制，發展農民專業合作社和立足“后發優勢”構建“反哺”長效機制。

關鍵詞：工業反哺農業；國際經驗；農業政策；中國

中圖分類號：F320.3；F312.2 文獻標識碼：C 文章編號：0439-8114（2013）12-2968-05

International Experience of Industry Nurturing Agriculture and Influencing on Choice of Agricultural Policy in China

HAN Tai-ping，HE Yun-an

（College of Marxism， Guangxi Normal University，Guilin 541004，Guangxi，China）

Abstract： China has started industry nurturing agriculture policy comprehensively due to the requirement of industry nurturing agriculture according to the regularity of industrialization and economic growth. The international experience of industry nurturing agriculture policy in developed countries such as the United States， France， Japan were summarized. It was concluded that the choice of agricultural policy in China for healthy and rapid development should be strengthening the legal construction of industry nurturing agriculture， establishment of conventional financial investment mechanisms for industry nurturing agriculture， development of farmer cooperatives， and construction of “Feedback” long-term mechanism based on “the advantage of latercomer”.

Key words： industry nurturing agriculture； international experience； agricultural policy； China

工業反哺農業主要是依靠工業發展的物質和技術積累來支持農業的發展，農業在所有產業中的基礎地位和農業自身的弱質性決定了這個產業需要來自政府的特意保護，這也是世界大多數國家的一致做法。在中國“城鄉二元結構”的大背景下，城鄉發展呈現出“一個國家，四個世界”[1]的發展狀態，農業在家庭聯產承包經營模式下緩步前進，中國農業的這種發展模式在全球資本流動、農業現代科技迅猛發展的今天已經難以為繼。黨的“十八大”報告明確指出要“堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，加大強農惠農富農政策力度，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”，“工業反哺農業”是中國做出的戰略選擇。

1 工業反哺農業的國際經驗

1.1 高度重視工業反哺農業的法制化建設，為反哺農業提供完善的法律保障

1）1916年美國聯邦政府通過《聯邦農業信貸法》決定成立聯邦土地銀行，專門為農場主提供長期貸款，保證農業經營者在資金方面的需求；1929-1933年，美國發生百年不遇的大危機，美國農業遭受重大損失，美國國會通過《農業調整法》，依據該法律聯邦政府通過穩定糧食價格來穩定農業生產。1936年2月美國國會通過《土壤保持和國內分配法》代替被美國高等法院宣布無效的《第一農業調整法案》，該法案隨后被并入《農業調整法》[2]；1984年美國政府又推動國會通過了《農業計劃調整法》，該法對美國農產品價格的穩定和增加農民收入起到了重要作用；為了減少農民因自然災害所受損失，美國政府推動國會與1987年通過了《農業災害輔助法》，通過該法使因受災害所遭損失的農場主得到政府的補助；為了增加美國農業的出口，美國政府于1990和1998年分別頒布了《食品、農業、水土保持和貿易法》和《緊急農業金融救濟法》。這些法律法規的出臺，為美國農業發展、增加農民收入起到了很重要的作用，美國政府在加大對農產品的補貼的同時，也充分利用市場的力量發展農業。在20世紀90年代克林頓政府時期，美國政府對農場主的補貼政策開始發生變化，1993年通過的《綜合預算調解法》和《全國羊毛修正案》里規定了農產品的補貼范圍和補貼標準，這些標準部分的低于正常情況下的補貼，說明美國政府對農業的支持政策不再通過政府的財政補貼來發展農業，而是通過市場的辦法，利用市場導向發展農業；1998年通過的《緊急農業保障農民收入政策》即作物收入保險計劃和市場損失補助，幫助農民克服市場損失和作物歉收損失。

2）日本政府在工業反哺農業的實踐中也非常重視依靠法律制度來保護農業。狹小的國土面積使日本政府認識到只有發展高效農業和依靠政府對農業的支持才能保證農業在工業化過程中國民經濟的基礎地位。1961年日本政府先后制定和頒布了《農業基本法》和《農業現代化資金助成法》，這兩部法律具體規定了農業發展的計劃和措施，尤其強調發展農業的政府之責。其主要內容有以下幾點：①擴大農業生產的規模，提高農業生產的產量。日本政府對投入少、見效快的農業發展項目予以重點支持，通過發放低息貸款的方式向發展此類項目的農戶提供支持。②加速農業現代化的進程。《農業現代化資金助成法》規定了政府在農業走向現代化的過程中應承擔的責任，政府要在興修水利、平整土地、農民購買農業機械等利于農業實現現代化的各種舉措中承擔發放貸款、補貼或者提供資金支持的責任。③立法確保對貧困地區的援助。為加快山區農村和人口稀少自然條件惡劣地區的經濟發展，日本政府制定了《山區振興法》、《過疏地區特別措施法》，由政府引導企業為經濟不發達地區的農村引入工商業，專門制訂了《向農村地區引入工業促進法》，規定在農村商業核心區提供良好的基礎設施，這些法律法規的實施為不發達地區的經濟發展提供了制度層面的保障。④對農產品實行價格補貼，保障農民的收入不低于城市職工。日本政府為了提高農民的收入水平，對70%以上的農產品實行價格補貼。如日本政府對大米價格的補貼采用上產費補償和平衡工農收入的計算方法，依照城市職工日工資代替農業日工資來計算農民家庭的勞動報酬，保證農民和工人消耗相等的勞動時間可以得到相同的勞動報酬。另外，日本政府利用政府最低價和市場價格調控兩種辦法保證農產品的價格在一個合理的范圍內浮動；在不斷提高農產品價格補貼的同時日本政府還把涉及農業發展的工業產品的價格限制在一定范圍內[3]，力求使工業產品的價格增速低于農產品的價格增速，經過一個或者幾個發展階段，把工農業產品的價格剪刀差縮小到一定限度。

3）韓國在實施工業反哺農業的過程中始終堅持以法保農、以法促農、以法強農的原則。20世紀60年代韓國走上了農業現代化的征程，《農業基本法》確立了農業現代化的大政方針，最近30多年內制定了近百個農業領域的法律法規，形成了一整套保農促農強農的法律法規體系。1990年制定了《農村振興特別法》，用法律形式規定調整農林漁業的結構，提高農林漁業的生產力；1999年韓國政府又推動議會批準了《食物、農業和農村基本法》與《農業和農村基本法》，這些法律法規的頒布實施[4]為韓國農業迅速走向現代化，縮小城鄉差距，提高農民收入起到了很重要的作用。

1.2 對農業實行特別的稅收優惠政策

1）美國政府始終對農業采取保護和扶持政策，在所得稅、遺產稅和贈與稅征收上實行保護性稅收政策。在遺產稅和贈與稅上，美國政府采取的優惠措施是依照土地農業價格而不是標準市價來計算土地所有者去世而產生的遺產稅；土地繼承者在繼承滿10年后可以依照標準市價出讓土地，這樣可以使土地出售增值額大大降低，從而減少了應繳稅款。在所得稅上，美國政府主要采取擴大免稅范圍、“抵賬”和減征等優惠措施，降低農業生產經營者所應繳納的稅款額度。

2）歐盟國家中西班牙的農業稅收優惠政策具有代表性。西班牙是傳統的農業國，農業人口占西班牙總人口的25%，耕地面積占國土總面積的40%，農業生產是西班牙最重要的經濟活動。西班牙的稅收政策不單獨設立農業稅種，主要征收增值稅、不動產稅、財產稅、遺產稅和贈與稅。1985年西班牙開始實行增值稅，對農民向市場銷售的農業產品給予補貼，補貼的額度隨農產品種類的不同而有所變化。農產品的增值稅率為4%；畜牧產品稅率為7%；所得稅實行最低18%和最高48%的優惠稅率，對從事農業的農場主不征收土地和財政稅，超過10.8萬歐元的征收財政稅，對從事農業生產的家庭小企業和住所只在5%幅度內征收。

3）印度的農業稅收基本采取免稅政策，只對占有耕地的地主征收地稅。印度聯邦不征收地稅，地方邦具有征收地稅權。地方邦政府征收的地稅只限于“凈資產”，即農戶出賣農產品的收入減去承擔的各項費用后的所得。

綜合上述幾個國家的農業稅收情況來看，具有以下特點[5]：一是對從事農業的農戶和農場主享有稅收優惠，國家通過減免稅收和對農產品價格補貼方式扶持農業發展；二是對農業所得稅政策與工商業者基本相同，在有些方面農業享受更多優惠和補貼；三是國家對農業沒有設置專門的稅種。

1.3 建立完善的農業社會化服務體系

1）美國高度發達的農業是以其完善的農業公共服務體系為基礎的。美國以不到全球0.3%的總農業勞動力生產出占全世界總產量53%的黃豆、64%的柑橘、40%的玉米、23%的牛肉、15%的乳制品和19%的蛋類等，美國農業擁有如此巨大的生產規模，不僅僅在于現代化的生產水平和高度組織化的生產管理，也與美國政府注重建設完善的農業公共服務體系有很大的關系。有學者認為，如果沒有完善發達的農業社會化服務，就沒有美國的農業現代化[6]。美國的農業社會化服務體系分3個層面展開，即公共農業服務體系、合作社農業服務體系和私人農業服務體系，三者構成了為農業提供服務的網絡體系。美國政府對農業社會化服務的支持主要通過農業教育、農業科研和農業推廣3個方面進行，在聯邦政府機構設立農業部農業研究局和合作推廣局等專門服務機構；另外在各州政府機構內設立與聯邦政府農業職能部門類似的機構，在州政府所屬的贈地大學農學院及其附屬機構農業試驗站和合作推廣站組成科研學術農業支持綜合體，這些機構構成公共農業服務體系。美國政府的農業服務公共體系的建立是有其法律依據的。美國政府分別于1862、1887和1914年頒布了《贈地學院法》、《農業實驗站法》和《農業推廣法》以及后來又連續通過的相關法律構成美國政府設立農業公共服務體系的法律基礎，其明確規定了研究機構的研究目標和職責，對于重要的研究環節法案予以具體的規定[7]，比如法案規定用于產品銷售研究的經費不得少于20%。美國的農業社會化服務體系中，私人農業社會服務體系相當完善，這也與美國的農業商品化比較發達有很大的關系。美國的農業服務公司為農業提供購銷、加工以及信息服務，成為調節農業產品結構和組織農業生產的“指示器”。高度專業化[7]是美國農業生產的重要特征，生產地區專業化、農場經營專業化和生產工藝專業化構成專業化生產為中心不同行業組成的農產品供銷一體化體系。美國的農業社會化服務體系中合作系統獨具特色，也是美國農業社會化服務體系完善的主要標志，農場主離開專業化的合作系統就無法組織有效的農業生產，合作社為農民提供產品銷售、購買、信貸、運輸、倉儲、灌溉等全面的農業生產服務，依賴這支專業化的服務團隊美國農業才得以有序的發展。

2）日本在農業社會化服務方面也非常成功。農民經濟團體遍及全國，數量達4 000多個，正式會員超過500萬，這支龐大的農業服務專業化隊伍在日本的農業現代化進程中發揮了十分重要的作用。日本專業農民協會為農業發展提供專門服務的機構服務范圍涉及農業生產的各個領域，其主要職能包括以下幾個方面：①為農業生產戶融通農業資金。1982年通過農民專業協會給農民發展農業所提供的資金達到13億日元，是日本政府所提供資金的3.2倍。這些專業協會通過自己所掌握的大量信息組織專業化生產，并為會員提供低息貸款，貸款的方式也很靈活，非常受農戶歡迎。②農民協會也會直接經營專業化較強的農業生產項目。為農戶提供種畜、種苗等，讓農戶的生產經營風險降到最低。在為農戶提供這些專業的服務的同時，還負責對所提供種苗的農產品進行專業服務，為農業生產經營戶提供技術指導，為種畜、種苗提供疾病預防和購銷服務。③為農業生產經營戶提供生活指導和生產生活資料的購銷服務。日本擁有近20 000個技術指導員和2 000個生活指導員，這些指導員都有豐富的專業知識，在普及新的農業知識、農業技術推廣和改善農民生活方面發揮著重要作用[3]。

3）法國是歐盟國家為農業提供社會化服務最完備的國家。法國96%的農業用地為家庭所有，小規模分散經營離不開專業化的農業服務體系。法國的農業公共社會化服務體系分兩個層面展開：政府層面，農業部設立專門的公共服務體系[8]，特別是農業商會在受托的職責范圍內行使政府管理部門的一部分職權，如安排生產配額、檢查農業產品質量、發放農產品價格補貼等。農業商會除了代行政府一部分權力之外，還要發揮其專業職能，為農業市場提供信息，舉辦各種農業技術推廣培訓班、定期組織專家講學，向農民講授現代農業知識。法國農業部根據歐洲共同體和法國規定的信息收集范圍委托各大區和省三級部門收集各種農業信息數據，在全國報刊或者專業網站上發布，各個專業的農業商會會把這些信息加工處理供農業各專業組織共享。其中政策優惠、期貨價格、市場行情、農產品供求預測等信息最受農場主、合作社和專業協會歡迎[9]。法國農業社會化服務獨特之處在于其發達的農業合作社網絡。法國的社區農業合作社為農場主和農業生產者提供內容廣泛的服務，農戶一般向合作社一次或分期繳納年經營額的4%入股進社，合作社將其純利的1/3留作發展基金，其余2/3按農戶進社時的股份和當年向合作社出售農產品數量分紅。合作社為農戶提供諸如農產品的保存、加工、作價、代銷以及化肥農藥的使用等服務[10]。合作社可以提高農業生產率、抵御市場風險，因此廣受好評。此外，農場主還聯合農業機械協會購置大型農業機械和農業動力設備，為農戶提供全面的農業服務[8]。

2 中國工業反哺農業政策的選擇

從以上案例來看，工業反哺農業政策的實施都需要完備的法規體系保障和農業公共服務社會化，為農業的可持續發展搭建一個長效機制。中國正處在經濟發展的關鍵時期，面臨著一場經濟結構調整的深刻變革，在工業反哺農業方面還處在較低水平。如何實現“后發優勢”高起點反哺農業，為農業的長遠發展建立一種既符合國情又與國際接軌，最終實現中國大農業的發展目標，需要進行以下幾個方面深入探索。

2.1 用法制化手段落實工業反哺農業的各項政策措施

中國農業和農村經濟的主要方面基本上做到了有法可依，有關農業發展的一系列法律法規有力保障了農業的健康發展，也為“依法保農，依法促農”奠定了法律基礎，但在以工補農、支農惠農的法制建設方面做得還不夠，惠農政策多以文件形式出現，例如2004年以來黨中央連續出臺6個“一號文件”，極大推動了“以工補農、以工惠農”各項措施的落實，促進了農業增產和農民增收，但這些政策運行過程中的隨意性很強，沒有達到法律法規應有的約束力。美、日、法等國的經驗說明，通過立法程序將中國工業反哺農業的行之有效的各項政策措施法律化，并上升為工業反哺農業的具體制度措施，建立工業反哺農業的長效機制，使工業反哺農業有法可依、有法可循[4]，需要做到以下幾點。

2.1.1 運用“綠箱”政策完善農業支持立法 “綠箱”政策是世界貿易組織許可的政府對農業部門進行農業補貼的總稱。根據WTO《農業協定》，中國的農業補貼標準比較低，大多屬于須承諾減讓的價格補貼的“黃箱”補貼。因此重視農業投資立法，改善農業生產條件，加大對農業基礎設施的投入，減災、防災，提高農業科技水平，把農業投入與加強農業基礎設施建設、調整農業生產結構、增強農業產品的競爭力結合起來，是中國農業支持立法的重要內容[11]，特別是對貧困地區的援助，要有法可依。目前對貧困地區依然是以政府的援助為主，地方政府在財力、物力上的投入隨意性很大，可以考慮制定《貧困地區援助條例》，對貧困地區的援助進行詳細的規定，明確地方政府與中央援助的職責，著眼于長效機制，從根本上解決貧困地區問題。

2.1.2 建立農業保護機制 實現農業增收、增效是農業經濟發展的長期目標。在市場經濟條件下，特別是經濟全球化大背景下，農業最終要走出一條良性發展的道路，對農業的科技支撐和農村公益事業投入需要財政、稅收、金融、加工、流通等各個環節給予支持。加強農業保護立法可以有效提高農業發展制度支持。

2.1.3 加強農業合作組織立法 中國實行家庭聯產承包經營制，分散經營農戶要與千變萬化的大市場聯系起來才能走出一條符合市場規律的現代化農業經濟發展之路。《農民專業合作社法》經過十幾年的運行，尚有許多需要完善的地方。專業合作社組織的成立要有法律法規的規范，立法工作要體現出前瞻性，可以借鑒歐美國家發達農業社會化組織網絡的先進經驗，制定適合國情的農業合作組織法。

2.2 建立工業反哺農業的財政投入常規機制

工業反哺農業需要長期持續的、大規模的財政投入，建立反哺農業的財政投入常規機制是十分必要的。中國農民對公共政策的影響盡管已經從“數量悖論”向“供求法則”轉變，但在自上而下的政績考核體制下，各級地方政府對農業的投入還主要依賴上級政府所追求的效用函數，目前各級政府對農業的財政投入無法有秩序的在財政預算中撥付，缺乏常規機制，而是隨著考核權重浮動。顯然，這種工業反哺農業的財政投入機制是不可靠的，要建立一種穩定的財政投入增長機制，不能因領導人的喜好和政治效用函數的誘惑而有所改變。同時要糾正政府資源過分向城市和工業傾斜，確保農業和農村地區發展得到足夠的政府資源投入。

從國際經驗來看，發達國家在工業反哺農業起始階段，對農業的反哺不是全面鋪開的，而是分階段有步驟地進行，財政投入是圍繞國家某階段宏觀經濟目標而展開的。工業化初級階段，反哺的目標鎖定在為工業化提供原料和增強農業的可持續發展力上，保證工業化的順利進行。而工業化中期和后期反哺的重點則旨在縮小城鄉差距和提高農民收入水平上[12]。就目前中國經濟發展水平來看，應把政府有限的資源投入到實現農業現代化最需要的地方去。要首先保證糧食安全并以糧食安全目標帶動農民收入增長；要逐步加大對農村公共服務產品的財政投入，特別是農村貧困地區基礎設施的投入，提高農村貧困地區基本公共用品供給水平；財政投入的比例要隨著經濟增長逐年有所提高并納入各級政府的預算，中央的特別扶貧款項要專款專用，真正把中央和上級部門對農業的補貼發到最需要的農民手中。

2.3 發展農村專業合作組織，形成反哺的“倒逼機制”

發達國家工業反哺農業非常重要的特點是高度重視“哺”，就是注重培養和增強農業的可持續發展能力。從提高農業自身的發展能力入手，建設一批專業化的農業合作組織，走市場化、高效生態農業之路，提高農業生產率。改革開放以來的家庭聯產承包經營模式一直處于主導地位，在這種模式下，國家通過價格保護機制、農產品補貼機制可以在一定程度上提高農民收入，但從長遠來看，這種機制對提高農民收入的作用是有限的。根據韓國的經驗，反哺制度指向的承受主體應是擔當農業產業化、市場化和現代化主體——各種農民專業合作組織，而不是分散經營的個體生產經營戶，中國廣大農村依然是以分散經營為主要形式，農民專業合作組織沒有成為農村市場和農業經營的主導力量。農民專業合作組織既是政府反哺的對象也是受益主體，是農業經濟先進生產力的代表。根據國際經驗，這支專業化的合作組織是促使政府實施有利于農業反哺制度的壓力集團，這個壓力集團可以形成一種“倒逼機制”，促使政府出臺有利于農業發展的各種政策。因此，在中國建立各類農民合作組織，是推動農業走向市場化、走向自我健康可持續發展的一個關鍵途徑。

2.4 立足“后發優勢”，構建反哺長效機制

美國經濟史學家亞歷山大·格申克龍于1962年創立了“后發優勢”理論，認為“后發優勢”主要表現為后起國家在形成乃至設計工業化模式上的可選擇性、多樣性和創造性。后起國家可以借鑒先進國家的經驗教訓，避免或少走彎路，采取優化的趕超戰略，從而有可能縮短初級工業化時間，較快進入較高的工業化階段。中國正處在工業化發展中期，先進技術落后于發達國家。發達國家在工業反哺農業的過程中建立起了一整套的規范和制度，值得借鑒，但實際國情的差異要求同時吸取其發展的教訓，避免“跌入”后發展陷阱。中國在工業反哺的過程中要始終依據中國國情，避免照搬照抄，要探索在中國現實條件下實現工業反哺農業的新路子。中國的反哺戰略不可能一蹴而就，需要建立長效機制，設定工農業發展不同階段反哺的目標，經過1個或幾個“五年計劃”重點解決好農村與城市之間日益擴大的經濟社會發展差距，目前要把提高農民收入作為優先反哺的目標，建立縮小城鄉收入差距的法律法規，構建城鄉和諧發展機制，立足“后發優勢”，力爭在較短時間內實現城鄉協調發展的目標。

3 小結

中國處于工業化中期，這一客觀情況也給工業反哺農業提供了難得的機遇。立足于“后發優勢”，在全球經濟一體化背景下，借鑒工業化國家工業反哺農業的成功經驗，提前啟動先行工業化國家大規模反哺農業的某些有效政策和措施，更有效地實施對農業的反哺。政策目標應以生產性支持為主，增加農民收入為輔，同時注重糧食安全目標。當前中國工業反哺農業應在確保國家糧食安全的基礎上，重點進行產業支持，并加快完善農村基礎設施建設，只有與時俱進地對各項制度和措施進行順利地實施并不斷完善，工業反哺農業才能彰顯成效。

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