預算管理在科研管理中的核心價值及其制約因素

摘要：現在國家的研究與試驗發展經費財政投入逐年增長，在為科技發展提供更好支撐的同時也對科研管理提出了更高的要求，但科研效率和產出低下的問題仍較為突出，其原因與經費管理理念和方法嚴重滯后于經費的增長密切相關。鑒于此，提出了預算管理在科研管理中具有重要作用的觀點，并詳細論述了其核心價值及制約因素，即組織結構缺陷、預算管理理念缺失及技術手段缺失。在此基礎上，根據工作實踐提出了解決辦法，尤其是以預算管理為核心，兼顧科研技術人員、科研管理人員和財務管理人員各方特點的財務管理信息系統的研發與應用將在很大程度上快速提高科研管理水平，實現科研預期，增加科研產出。

關鍵詞：預算管理；科研管理；財政投入

中圖分類號：F812.3；G311；F810.453 文獻標識碼：C 文章編號：0439-8114（2013）12-2973-04

The Core Value and Restrictive Factors of Budget Management in Scientific Research Management

YUAN Yuan1，ZHANG Shi-hui2，CAI Fang3

（1. Sichuan Medical Information Research Institute， Chengdu 610041， China； 2. Sichuan Academy of Chinese Medicine Science，Chengdu 610041， China； 3. Hubei Academy of Agricultural Science， Wuhan 430064，China）

Abstract： The increasing financial investment in research and experimental development has provided a better support for the development of science and technology in our country. Meanwhile， it also put forward higher requirements on scientific research management. However， the problem of low efficiency and output in research was still serious， which was related to the backward funds management concepts and methods. In according with the situation， the important role of budget management in scientific research was emphasized； and the core value and restrictive factors were discussed in detail， including organizational structure defects， lack of budget management philosophy and technical means. Based on research and practical work， some solutions for improving financial management were put forward. It was suggested that the development and application of financial information software taking budget management as the core， considering the characteristics of scientific and technical researchers， research management personnel as well as financial management personnel could help improve the scientific research management level to a large extent quickly， and realize the anticipation of scientific research.

Key words： budget management； scientific research management； financial investment

科學和技術是推動現代社會進步的重要力量，中國一直重視科學研究事業的發展。1975年鄧小平同志即以馬克思的“生產力中包括科學”論述為依據，提出了科學技術是生產力的重要理論；1988年更是直接提出“科學技術是第一生產力”的偉大論斷。據國家統計局、科學技術部和財政部聯合發布的《2011年全國科技經費投入統計公報》登載，2011年，我國共投入研究與試驗發展經費8 687億元，比2010年增加1 624.4億元，增長23.0%；其中國家財政在科學技術方面的支出為4 902.6億元，比2010年增加788.2億元，增長19.2%。逐年增長的財政資金不僅為科學研究提供了有力支撐，而且對促進科技成果轉化和高新技術產業化、增加企業利潤和國家稅收等均發揮了“四兩撥千斤”的重要作用。然而科技經費的分配、使用情況不盡如人意，其存在的種種弊端也日益受到全社會的廣泛關注。《光明日報》曾經在題為“探尋科研灰色收入 誰動了科研經費的奶酪”的報道[1]稱：“中國科協的一次調查顯示，科研資金用于項目本身的僅占40%左右，大量科研經費流失在項目之外”。另一方面，盡管現在越來越多的各類企業正在嘗試建立自己的研發部門，但由于資金、人員等各方制約，其規模難以擴大，而高等學校及專業科研院所仍然是科研的主體，得到了國家大量的科研經費。近年來，我國高等學校及專業科研院所出現了一波合并潮流，形成了許多跨學科、跨專業的綜合單位，例如四川省的四川大學就是原四川大學、原成都科技大學、原華西醫科大學3所全國重點大學經過2次合并而成立的，除了希望通過聯合形成更強的國際國內競爭力以外，另一個重要的原因就是在目前我國科研經費分配機制下，綜合實力越強的單位越容易獲得資金支持，而越多資金支持則越容易增強實力；同時一些專業研究機構也由于研究內容及資金的不斷增多，從而出現研究方向細化及研究項目大幅度增加的變化[2]。這些變化無疑給科研管理部門和財務管理部門提出了一個迫切與嚴峻的挑戰；面對日趨多元化的高等學校及專業研究機構，如何進行有效監管才能保證科研經費真正用之于科研工作上已是一個迫在眉睫的問題

1 科研管理的核心是財務管理

隨著研究機構的上述變化，科研管理部門的自身定位及管理模式也在逐步發生著變化，由原來的“集中型”向“服務型”轉變。如哈爾濱工業大學、北京航空航天大學等已嘗試引入基于ISO9001的質量管理概念和方法。但無論采用何種形式，科研管理的最終目標都是提高科研效率，實現科研預期，增加科研產出，這樣一方面能支撐國家和行業的發展，另一方面可為本單位再度獲得科研項目奠定基礎。在這兩個目標中，后者是形成二者良性循環的基礎，且具有更大的可控性，因而也是科研管理的首要目標[3]。科研效率受制于諸多因素，包括經費、人員、組織方式、協調機制、基礎設施和研究設備等等，歸納這些因素會發現其中的組織方式、協調機制等其實都與人員有關，而基礎設施、研究設備等都與經費有關，即經費和人員最終決定了科研效率。因此無論采用何種方式進行管理，要實現科研效率的提高，都必須對人員和經費及其相互關系進行有效關聯，使人員能夠高效規范地使用經費，而經費運行模式要能積極引導科研技術人員完成科研任務[4]。毋庸諱言，對物質和財富的追求是人類的本能，當科研經費管理與使用環節出現疏漏的時候，就可能成為學術腐敗滋生的沃土。事實上，已經有為數不少的科研技術人員甚至高級別專家因此鋃鐺入獄。正如不能完全依靠社會道德抑制犯罪一樣，也不能完全依靠科研技術人員的職業道德約束其對科研經費的違規使用甚至濫用，更何況許多科研技術人員對科研項目經費管理的規章制度并不全面了解。因此，在充分考慮科研工作實際的同時，建立科研與財務相結合的管理機制，加強對科技專項經費的使用管理，健全和不斷完善財務管理制度，使科研技術人員能夠且必須將科研經費最大程度地、合理地用于科研工作，實際上就已經成為科研管理部門的核心任務，也是實現科研效率最大化的必要條件。

2 預算管理的核心價值

財務管理是科研管理的核心內容和關鍵環節，但目前在多數研究機構，無論是財務管理人員還是科研管理人員，對此并無深刻的認識；而少數科研技術人員仍然存在著將科研經費視為私產的想法，存在財務管理意識淡化的現象。正因為各方人員在認識和理念上的缺陷，財務管理在實際工作中就遇到諸多問題，除了管理制度本身不完善、制度執行的有效性較差、科研技術人員對制度缺乏了解等等之外，一個關鍵的問題在于科研管理對整個研究過程缺乏全面了解，且對經費使用的合理性和有效性關注較少，很難對經費預算的執行過程形成有效的監督和約束[5]。為適應科研事業的長足發展，提高科研管理水平，國家相關部門開始要求課題承擔單位的科研課題經費支出要嚴格按照批準的預算執行，加強對專項經費的監督和管理，建立健全內部控制制度，明確科研、財務等部門及課題負責人在科研經費使用與管理中的職責和權限，對專項經費和自籌經費分別進行單獨核算，保證財務收支信息的真實性和完整性、課題預算執行和課題財務驗收的有效性及支出的合規性，努力提高科研課題預算管理的科學性、規范性。在科研課題經費管理上，發達國家早已認識到了這個問題，例如美國的大學普遍設有預算辦公室和財務處，二者是不同職能的同級部門，預算辦公室專門負責管理學校預算性資源，是由校長直接領導、各個職能部門共同參與的預算管理機構，財務處的主要職責是具體實施預算，同時負責學校財政收入信息的分析、收集和管理。預算的監督則由學生、教職工以及內部監督部門和社會中介機構共同參與完成。這樣的組織方式實際上是將預算置于管理的核心位置，所有的管理工作都圍繞預算由不同的部門分工去執行，切實保證了科研經費的合理和有效使用[6-8]；在這一過程中，預算在科研管理中的核心價值體現無遺。雖然我國的管理機構、經費來源等與此不同，但顯然繼續沿用現有制度已經不能滿足科研發展的需要。借鑒國外的先進管理經驗，逐步實施以預算編制為核心的財務管理和以預算管理為核心的科研管理則成為實現上述目標的必由之路，這樣的管理與目前常用的管理模式相比，其優勢非常明顯，表現在一方面對于財務管理人員而言，在預算編制時即可對科研項目的性質、經費內容以及經費使用有所了解，當預算執行出現偏差時，可在分析原因的基礎上指導和制約經費使用；另一方面對于科研管理人員而言，可根據預算執行情況跟蹤課題的實際進展，及時解決科研中遇到的問題；而對于科研技術人員，則可對其形成有效制約，并在科研管理人員的指導與幫助下，優化經費的使用，提高科研產出[9]。

3 制約預算管理有效實施的因素及應對

預算管理的有效實施是實現其在科研管理中核心價值的惟一途徑，但目前制約因素較多，大致可分為三類。

第一，組織結構缺陷。我國的高等學校和科研院所在目前既沒有設立獨立的預算部門，也沒有第三方監督機構存在，預算的制定及監督通常分別由科研技術人員和財務管理人員完成，相互之間及與科研管理人員之間缺乏溝通，容易導致預算不合理、監督不力及執行效果差的情況出現。

第二，預算管理理念缺失。“十一五”以來，我國對科研項目經費實行預算制管理，但科研技術人員和科研管理人員缺乏項目預算的基本常識，部分財務管理人員的預算專業水平也較低，尤其是在管理觀念上，仍然停留在事后的核算，而非事前的縝密計劃和事中的有效制約，這樣容易造成科研項目預算管理在一定程度上陷于“項目經費預算和實施結果兩張皮”的窘境。

第三，技術手段缺乏。我國財務管理已經全面進入計算機時代，財務軟件被普遍采用，但目前多數的通用財務軟件在設計思想上仍然基于核算制，預算管理方面的功能較為薄弱。目前多數財務軟件只能按年度提供有關預算執行數據，不能連續、完整地反映課題執行期內的全部課題經費的預算執行數據，對跨年度的課題經費預算執行數據都只能通過人工方式統計處理數據，工作量大，同時不排除因人為因素造成財務數據的不全面，導致不能準確無誤地反映課題預算批復數與預算執行數的一致性。

上述三類制約因素中，組織結構的改變和預算管理理念的形成都需要一個漸變的過程，惟獨技術手段的提高可以相對迅速，而技術手段的提高又可以在很大程度上促使相關人員接受新的管理理念，進而帶動組織機構的改變。事實上，在計算機技術高速發展的今天，財務管理軟件系統發展的短板已經不是純粹的技術問題，而是先進的管理理念未能及時融入的認識差距。因此盡快研發以預算管理為核心，兼顧科研技術人員、科研管理人員和財務管理人員各自工作特點的財務管理信息系統，亦即完善實現預算管理的技術手段，將可極大提高科研機構的科研管理水平。

以筆者所在單位為例，由于近年來國家對中醫藥行業發展的高度重視，承擔的科研項目不僅在數量上有所增加，且高級別和資助力度較大的項目增加較多，原有的核算制管理方式已不能滿足經費管理的需求，阻礙了科研任務的順利完成，促使科研管理和財務管理不得不在逐步轉變監管理念的同時，采用技術手段以迅速適應上述變化。為此本單位首先嘗試在現有的軟件中增加性能較強的預算管理模塊，并取得了一定的效果，但總體而言尚不能滿足需求，必須構建一種相對開放、實時便捷的會計信息數據傳遞體系，使科研技術人員及相關管理部門能在設定權限范圍內通過訪問財務數據庫，及時、全面地掌握科研經費的使用、結存及預算執行的動態變化。鑒于此，以現有的通用財務軟件為基礎，開發出了一套適應于上述目的和目標的科研經費財務監管軟件，其核心理念在于變現有核算制管理為預算制管理，將軟件功能分解為預算編制、預算管理、預算執行、數據管理、系統管理等功能模塊，改變了科研項目預算管理存在課題預算支出科目和會計核算科目不銜接、導致課題經費各支出科目的預算批復數與財務核算各賬載支出科目實際執行數的不一致、預算執行不準確、不能滿足科研項目預算管理要求的狀況[10]，將課題經費各經濟支出科目的預算批復和課題經費各支出科目的全部財務信息通過開通單位內部局域網等方式，將財務系統中的數據翻譯為科研技術人員及科研管理人員極易理解且可依照設定權限調閱的信息，使其能及時獲知課題的預算執行情況，從而使科研經費管理由事后檢查轉化為事中控制，由被動管理轉為主動管理。同時系統根據權限實時處理數據，規范了預算調整程序和審批方式，強化了科研技術人員的預算意識和預算約束力，防止未按規定自行調整預算和預算執行的隨意性，保證了預算執行的有效性。這個系統的運用，徹底解決了項目預算管理滯后的問題，極大提高了預算執行的相符性，實現了對經費的過程管理，全程控制。這種對先進技術的合理應用能快速有效地破解預算管理的制約難題，使預算管理能夠在科研管理中發揮其核心作用。

4 展望

從控制論的角度來看，科研管理系統和財務管理系統都是典型的控制系統，它們通過信息反饋來揭示實際與預定之間的差距，并采取糾正措施，使系統穩定在預定的目標狀態上。在科研技術人員實施的整個科研行為中，既包括研究行為，也包括經費使用行為，而且前者是以后者為基礎的，對經費使用行為的糾正將最大限度地保證其科研行為與預定目標的一致性。在這一過程中，控制系統根據預定進行糾正是其本質所在，也是系統控制的根本手段；而預算管理正是這一本質和其功能在科研管理系統與財務管理系統中的具體體現，這也是預算管理在這兩個系統中處于核心地位的控制論詮釋。無論是在理論上還是實踐中，都已經證明了預算管理的價值所在；作為這一理念具體承載載體和實施手段的管理體系正越來越多地依賴于相應的管理軟件系統，后者的精確性、反饋的及時性都將系統控制效率提高到新的水平[11]。因此有理由相信，隨著以預算為核心的管理理念被廣泛接受、管理技術被廣泛應用，構建科研技術人員、科研管理人員與財務管理人員溝通、協調、牽制和約束機制，形成三位一體的強有力的經費使用監管機制，將會大大提高我國科研管理的整體水平，科研效率也將因此進入新的上升通道。

參考文獻：

[1] 吳曉杰，王 燕.探究科研灰色收入 誰動了科研經費的奶酪[N].光明日報，2011-09-07（2）.

[2] 鄧向榮，劉乃輝，周 密.轉型期我國政府科技投入績效研究[J].科學管理研究，2005（10）：38-42.

[3] SALTER A J， MARTIN B R. The economic benefits of publicly funded basic research： A critical review[J]. Research Policy，2001，30（3）：37-39.

[4] BEN M， AMMON S. The relationship between publicly funded basic research and economic performance[R]. Report to HM Treasury，Brighton：SPRU，1996.

[5] 胡興旺.財政科技支出績效管理研究[J].財政研究，2007（7）：63-65.

[6] KERSSENS， C. Design principles for the developing of measurement systems for RD proeesses[J]. RD Management，1997（4）：345-357.

[7] BROWN A. Measuring RD productivity [J]. Research Technology Management，1988（6）：30-35.

[8] MARTIN B， IRVINE J. Assessing basic research： some partial indicators of scientific progress in radio astronomy[J]. Research Policy，1983（1）：12.

[9] 付亞和，許玉林.績效管理[M].北京：科學出版社，2003.

[10] 趙紅光.建立我國政府有組織科技活動績效評價制度初探[J].中國軟科學，2003（5）：110-112.

[11] 郝 剛，張 維.中國財政科技投入的引導、銜接功能研究[J].中國軟科學，2006（9）：76-81.