長江經濟帶需要制度創新

從T字型到啞鈴型

《新經濟導刊》：“長江經濟帶”作為區域經濟術語。這個概念在學界是否有清晰的界定？它在國家區域經濟發展戰略中又是如何演變的？

陳耀：長江經濟帶的概念很早就被提出了，可以追溯到上世紀八十年代。上世紀八十年代中期，我國提出優先開放和發展東部沿海地區。1986年，著名經濟地理學家陸大道提出了T字型發展戰略，不僅要沿海，還要沿江。后來我國又陸續提出沿邊、沿線（交通干線）開發戰略。

對于長江經濟帶研究比較系統的應該是上世紀九十年代，也是長江流域經濟研究的第一次高峰期。1992年黨的十四大提出“以上海浦東開發開放為龍頭，帶動長江三角洲和整個長江流域經濟的新飛躍”。

當時，國家相關部門組織了大規模調研，并進行了充分研究。我參加了國務院發展研究中心牽頭組織的重大課題《長江流域發展研究》。對于長江經濟帶，我先后參加了兩次較大規模調研活動，第一次是上世紀九十年代中期的國家“八五”重點科技攻關課題——長江流域優勢產業選擇與發展研究，把長江中下游跑了一遍；第二次是2006年5月，我跟著全國政協常委視察團進行調研，研究的方向是長江經濟帶中部崛起，從重慶朝天門碼頭沿江一直往下走，最后到達安徽的蕪湖。

經濟帶就是指沿流域干線形成經濟開發的帶狀格局。長江經濟帶的概念基本形成于上世紀九十年代，有小概念、中概念和大概念之分。小概念的長江經濟帶是指長江主干道沿線的地級市，40萬平方公里沿江流域大概有20多個城市；中概念是指沿著主干道從上海到四川，按省域來統計的；大概念是指整個長江流域，還包括長江源頭的青海和西藏。這次國家提出的長江經濟帶是中范圍的，包括7省2市，不是指全流域。

過去，國家沒有對整個長江流域出臺相關政策，主要是以浦東開發開放為龍頭，帶動長江三角洲及沿江地區經濟發展。明確了龍頭（上海）、龍身和龍尾（重慶），形成一個經濟帶。

長江經濟帶的研究成果主要集中在上世紀九十年代，現在又提出打造長江經濟支撐帶，不僅將拉開新的研究高峰，而且會推動中國的改革開放向縱深發展。

《新經濟導刊》：進入新世紀，長江經濟帶為何又淡出了人們的視野？

陳耀：長江經濟帶首先是指黃金水道，水運是它的核心，而內河航運在各種運輸方式中一直處于衰落期?？陀^來講，水運有它的優勢和局限性。優勢是運費便宜，噸公里運費才幾分錢，適合大宗物資的運輸；局限性表現在速度慢、周期長，特別是貨物轉場費比較高。

長期以來，長江的水運受制于橋梁的高度不夠，大船進不來。有人提出要把老南京長江大橋炸掉，但被國家相關部門否決了，建議今后制造低一點的寬體船。此外，葛洲壩和三峽大壩建好以后，船只通過速度太慢，需要等好幾天。為了加快通行，不得不從路上“翻壩”。

現在長江航道疏浚比過去有了一些改善，漲潮的時候，10萬噸級的貨船可以從長江口駛入。但上中下游的通航能力不盡相同，上游大多能通行1000～3000噸級的船只，中游能達到5000噸級，從南京到上海的下游可通航萬噸級船只，所以，整個長江的貨運量比較低。還有一點，長江流域經常出現干旱，水量也在減少，洞庭湖、鄱陽湖等幾大湖泊都發生過干枯現象，水深不夠對長江航運影響很大。

長江黃金水道已經提了很多年了。這次，習近平主席再次提出要打造黃金水道，具有新的歷史意義。但要發揮出黃金水道的作用，需要大量投入和許多工作要做，提高航道通行能力還有很多不確定因素。

《新經濟導刊》：這次重提長江經濟帶，并上升為國家戰略層面。請分析一下這背后的原因？

陳耀：這要從中國經濟發展戰略的高度上來看。未來，中國經濟要保持可持續發展，需要有一個新的支撐點，選擇長江經濟帶的意義很大。從歷史角度看，長江一直處于重要的地位。近代工業發端于長江沿線城市，例如上海、南京、武漢、重慶?？箲饡r期往大后方走，國民政府從南京撤退到了重慶?，F在來看，長江經濟帶上幾個大的城市圈在中國經濟版圖上也是非常重要的，例如以上海為中心的長三角、以武漢為中心的長江中游城市群（包括武漢城市圈、長株潭城市群、鄱陽湖生態經濟區、皖江城市帶）、成渝經濟區等，這些城市群都成為了國家戰略。

長江經濟帶正從T字型演變成啞鈴型，以上海為龍頭的下游和以成渝經濟區為中心的上游同等重要。長江經濟帶要成為未來中國的新支撐，必須對上游的開放開發加大政策支持力度，進一步提高開放程度，打造更加開放的平臺。長江上游和西部地區不能得到很好發展，中國的能源安全、生態保障、資源開發等都會受到影響，中國的現代化進程就會受到掣肘。

通過長江經濟帶的發展帶動中西部的開放開發，這是國家促進區域協調發展的戰略目標。未來，中國經濟的增長空間主要集中于長江中上游和中西部地區。近幾年，中西部地區的發展速度明顯快于東部沿海。

由于西部比東部差距懸殊，所以西部發展的迫切性更強，趕超的內在動力也更大。中部雖然也需要崛起，但它具有承東啟西的區位優勢，產業轉移也是“近水樓臺”，客觀條件比西部要好一些。

從國家區域發展戰略來看，未來要形成五大增長極：東部的長三角、珠三角和環渤海；中部城市群；西部的成渝經濟區。加快長江經濟帶一體化發展

《新經濟導刊》：長江流域面積占了全國的18%、人口占了全國的36%、GDP占了全國的37%。如果要打造上中下游互動協調的一體化長江流域經濟。您認為需要解決哪些突出問題？

陳耀：這次國家規劃長江經濟支撐帶，主要著眼于一體化。習近平主席也講過，長江流域要加強合作，把長江全流域打造成黃金水道。如果把一體化做好了，整個長江經濟帶就能實現合作互動，促進經濟發展水平的提升。

實現長江經濟帶的一體化，首先是交通一體化。開發長江經濟帶，必須先把運輸解決好，構建便捷完善的交通網絡。這次提出要建立綜合交通運輸體系，除了水運，還有公路、鐵路、民航，通過便捷高效的交通來溝通上中下游，使長江這條“東方巨龍”能夠舞起來。同時要與南北的交通干線互聯，譬如京滬線、京廣線、京九線等，降低物流成本。

第二是產業的分工協作。上中下游的產業都面臨轉型升級，要進行科學定位、合理布局。產業是一體化中最難的環節，因為產業決定各個地方的發展，涉及各自的利益。過去各地方都愿意上鋼鐵、石化等大項目，這樣能拉動GDP，增加財政收入，帶動就業。目前，長江沿線的產業布局比較混亂，化工企業遍布長江兩岸，對長江造成很大污染。江蘇沿江有很多化工園區。從湖北沿江而上，磷化工、造紙也到處都是。打造轉型升級的長江經濟帶，就是要讓沿江各地方進行產業結構調整，嚴禁新上“兩高”項目，淘汰落后產能，對高能耗、高污染企業實現關停并轉，實現產業合理布局。

第三是生態環境的一體化。長期以來，長江生態環境保護是“九龍治水”，上中下游都是各搞各的，而且國家環保部管不了長江，長江流域由水利部下設的長江水利委員會管轄。所以，多頭管理使長江的污染一直得不到有效地防治。近幾年，盡管長江干線加強了污染監管，但數以萬計的支流很難監控。太湖雖然花費巨資治理污染，成效并不大，主要原因是與太湖連接的支流的污染無法杜絕。所以，打造生態長江需要上中下游一起行動，共建共享。這里面需要建立生態補償機制，比如，上游關停污染企業后，受益的中游和下游應對上游進行經濟上的補償。這種機制如果沒有國家的政策推進和法律保障，很難落實。

此外，長江一體化還包括旅游、人才等方面。實際上，長江經濟一體化中最本質的也是很難解決的是行政區劃帶來的分割，這就需要有一個高級別的權威的協調機制。過去長江沿岸有29個大中城市自發組織的市長聯席會議，每兩年一次，但這種協調機制的作用很有限，基本是開會、通報情況、簽訂一些合作協議等。

現在，如果國家層面確立協調機制，有助于加快長江經濟帶的一體化推進。但行政區劃導致的地方利益格局很難徹底打破，這涉及到財稅體制改革、收入分配體制改革等深層次問題。

國外也是成立城市聯盟等類似機制，并制定相關規則，各聯盟成員按照規則進行一體化行動。我國成立的長江委員會是管理整個長江流域的，但職能有限，主要負責長江水運的管理。國務院應該成立—個負責長江沿線省市協調的專門機構，不僅協調水陸交通，還應該協調產業布局、生態環境保護等方面。

此外，國家應出臺關于整個長江流域經濟一體化的立法。目前，長江經濟一體化還處于初級階段。所謂經濟一體化就是要加強區域之間的互利合作，形成經濟共同體。鑒于長江經濟一體化難度很大，可以先從局部開始搞，比如上中下游各個區域內部先實行一體化，然后再與其他區域對接，最終實現整個長江流域的一體化。

現在長江下游經濟一體化相對好一些，交通已實現一卡通，通訊、旅游、人才等基本實現了一體化。中游次之，上游最差。雖然成渝經濟區規劃在2010年已獲得國家批復，但還是各搞各的，城市間競爭遠強于合作。

《新經濟導刊》：這次長江經濟帶涉及的上中下游9個省市，剔除了浙江，新增了云南，這又是為什么？

陳耀：這次劃定的長江經濟帶，主要包括長江主干道沿線的9個省市，浙江由于距離長江主干道較遠，所以沒有劃入。云南省昭通市的水富縣在長江上游有港口碼頭，從航運來講，它屬于長江的上游。

之所以把云南劃入長江經濟帶，我認為深層次原因是國家要打造雙向開放的格局。上海及自貿區是對外開放程度更高的一極，面向發達國家。云南是我國面向西南開發開放的橋頭堡，對構建中巴（巴基斯坦）、中印緬經濟走廊（或“孟中印緬經濟走廊”）具有重要戰略意義，有利于我國東西部互動以及我國與南亞國家經濟一體化。目前中緬油氣管道已經打通，我國能源安全保障正得到加強。

實施差異化轉型升級

《新經濟導刊》：近年來，長江生態環境日益惡化，正在起草的《推動長江經濟帶轉型升級指導意見》，特別強調了能夠支撐“轉型升級”，您覺得沿江產業結構應該如何調整優化與合理布局？

陳耀：從發展水平上來說，上中下游差距比較明顯，下游省市的經濟水平比較高，中游次之，上游總體上欠發達。從產業定位來看，上中下游各具特色，轉型升級的方向也不太一樣。

以上海為龍頭的長三角地區，經濟發達，科技實力雄厚，改革開放較早，應該發揮轉型發展和創新驅動的引領作用，成為高科技研發中心、金融貿易中心和高端產業、總部經濟的集聚地。同時要大力發展戰略性新興產業以及文化創意、信息服務、電子商務、醫療健康等現代服務業，而長三角的中低端制造業應該向中西部地區有序轉移。

中游地區應該成為我國制造業的中心。從“一五”時期，長江中游地區就是我國重要的工業基地，具有良好的裝備制造基礎，產業配套能力比較強。而且區位條件好，交通四通八達，物流成本低。要積極承接東部沿海地區的制造業轉移，包括交通運輸設備、工程機械、專用設備等裝備制造，以及食品加工和輕紡工業，并利用勞動力資源豐富的優勢承接發展一部分加工貿易型產業。

上游地區資源豐富，經濟欠發達，應依托資源加快科學發展，以資源型產業為主體，對資源進行深加工，延長產業鏈，提高附加值。但重慶和成都兩個中心城市區域不一樣，它們應側重發展生產性服務業、中高端加工制造業和現代都市型農業。

上中下游的產業布局大體應該是資源一制造一研發，根據產業定位，分別進行轉型升級，進一步提高經濟增長的質量和效益。長三角要在掌握和突破核心技術上下功夫，提升國際競爭力；中游地區要努力提升制造業的水平和精細化程度；上游地區要提高資源開發利用能力和產業附加值，同時要注重資源節約和生態環境保護。

《新經濟導刊》：沿江9省市在轉型升級的長江經濟帶中應該如何定位。從而發揮出長江經濟帶的整體效應？

陳耀：轉型升級的核心是創新驅動，要更多依靠科技創新、管理創新、制度創新以及商業模式的創新，更多依靠擴大消費需求，而不是走擴大投資和粗放式增長的老路。長江流域各省市都面臨這個難點。

長江經濟帶的整體轉型難度更大，因為上中下游區位條件、資源稟賦、經濟水平差距比較大，這樣決定了各自轉型升級的目標、任務和路徑呈現差異化，不能按照同一標準來要求。長三角轉型升級要在全國率先垂范、起龍頭帶動作用，要放眼全球，肩負使命感和責任感，不能小富即安。目前，長三角在創新驅動方面有進展但還缺乏大的突破，當然在轉型過程中也要防止經濟增速的過大下滑。

中上游地區聚集了許多貧困老區，發展應該是首要任務，而且要保持一定速度的經濟增長，但也要轉變發展方式，更加注重資源節約利用和生態環境保護，在發展中調整經濟結構。例如上游地區的云南，也是邊疆高原地區，經濟發展一直比較慢，人均GDP在全國是倒數第二，貴州都快趕上它了。要抓住國家“橋頭堡”戰略的機遇，發揮后發優勢，在加快發展中實現結構的優化和產業的升級。

江西和湖南對長江的依賴性不是特別強，江西主要是九江，湖南主要是岳陽。江西的出?？谟腥齻€長珠閩。湖南主要是承接珠三角產業轉移。長江沿線最主要的城市是上海、南京、武漢、重慶，它們對長江的依賴性要大一些。沿江城市是長江經濟帶的核心層，通過新型工業化和城鎮化帶動沿江地區的發展。總之，長江經濟帶要通過轉型升級，縮小差距，促進協調發展，從而實現一體化。