“經營型政府”的治理之道

上海交通大學海外學院金融所

對三中全會報告的解讀，仁者見仁，智者見智。人們更多關注重復率較高的關鍵詞，但是，從執政思路的角度看，更重要的是一些首次出現的新概念，比如“治理”。在三中全會的公告中，治理能力與執政能力并列出現，說明執政黨的能力不僅在于“執政”，而且在于“治理”。

“經營型政府”走到臺前

在理論上，多數人以為現代政府是服務型政府。奧地利財政學家葛德雪在1917年的文章《國家資本主義或國家社會主義》中首次提出了“稅收國家”的概念。他認為：人民需要國家提供的服務需求會越來越大，稅收增長的趨勢不可逆轉。無論是社會主義還是資本主義，本質上都是公共服務導向的“稅收國家”。

1918年，著名經濟學家熊彼特撰文反駁葛德雪。在《稅收國家的危機》一文中，熊彼特預見了“稅收國家”的危機，提出政府支出的增長必然超越國家稅收的增長，平衡財政的治國理念必將面臨挑戰。10年之后，1929-1933年的“大蕭條”爆發了，大蕭條席卷全球并催生了凱恩斯主義經濟學。從此，赤字財政取代了平衡財政，負債國家取代稅收國家，政府支出的不平衡預算成為主流，熊彼特的危機預言一語成讖。現代政府必須通過債券和貨幣的發行來彌補預算赤字，由此開啟了經營型政府的新時代。

服務型政府與經營型政府是現代政府的二重性，而“治理”一詞更多出現在公司治理的組合中，因此應屬于經營型政府的理念，這就有了本文的主題：經營型政府的治理之道。從這個角度理解三種全會的經濟改革思想，我們注意到這樣的關鍵詞：“經濟改革的核心問題是處理好政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用”。在我看來，這就是經營型政府的治理原則，或者說，是政府經營的市場化。

在政府和市場之間，市場是主角，但不能因此誤解為是民營主導或“國退民進”。因為在經營型政府的市場定位中，政府本身也是市場參與者，還要“在市場中更好地發揮作用”。

“信”是最核心問題

從這個定位看，政府在市場經濟中有三個重要的角色：1，監管者。如：證監會主席肖鋼不久前打破沉默講改革，在解讀股票發行注冊制的政策時明確表示，證監會的職能轉變就是要從審批者轉變為監管者；2，國有資產的經營者。如公告中反復強調“公有制經濟和非公有制經濟都是社會主義市場經濟的重要組成部分”，要堅持公有制的主體地位，“發揮國有經濟的主導作用，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力”；3，國家信用的經營者。這是衡量現代政府經營能力和治理水平的關鍵，也是提升國家治理水平的基礎。

在上述三個角色中，第三條是最重要的，也是最容易被忽略或淡化的。從經濟學理論看，政府推行赤字財政的經濟基礎是國家信用，因為信用資產是人類社會最大的無形資產，超額貨幣與政府債券的流通都源于一個“信”字。尤其是在負債國家取代稅收國家成為主流模式之后，政府信用直接決定了政府的負債能力，間接決定了政府發行貨幣的能力。那么，政府信用從何而來呢？第一是公權力，第二是公信力，第三是治理能力。

三中全會公告首次把“治理能力”納入黨的文件，說明執政黨的市場定位變了。“執政”的對應詞是“在野”，治理的對應詞是經營；執政可以不講理，權力高于一切；治理則有章可循，效益高于一切。所以我曾說，中國共產黨將不僅是領導者，而且是領航者。領航者才會對市場心存敬畏，與人民同舟共濟，順勢則揚帆遠航，觸礁則船毀人亡。領航者對大海的敬畏，就像政府對市場的敬畏一樣。

人無貪懼則不義，國無敬畏則不仁。在經營型政府的治理體系中，政府是市場的參與者之一，而非凌駕于市場之上的“上帝”。現代政府治理能力的高低最終還是由市場來評價，所以市場在資源配置中必須起決定性作用。市場是一只看不見的手，政府是一只閑不住的手，現代國家就是在這兩支手的合作中引導著人們去創造財富、追求幸福。