法治視野下的我國鐵道警務運行體制的路徑選擇之分析

【本文系河南省社科聯課題“憲政視野的鐵道警務運行體制深化研究”（SKL-2013-238）的階段性成果】

目前，我國鐵路司法體制的變革已經完成框架性構建，涉及的配套制度及協作和監督體系正在步入深水區，需要在運行中逐步探索與完善。其框架是以我國行政區域劃分為主，放權并鞏固以地方治理為主的國家社會治理模式，把鐵路司法系統（狹義上的）移交屬地人大產生。那么我國的鐵道警務運行體制的路徑是選擇移交地方屬地管理，還是期盼劃歸中央垂直管理？抑或是保持目前的狀態不變？在從事鐵道警務研究的共同體內部也出現了截然不同的意見。到底該如何進行路徑選擇，是自然被動選擇還是主動構建生成，往往不是運行主體可以決定的事情，這個問題應當由學界廣泛參與并最終引領才是科學之路。

一、綜述

目前研究這一問題的科研單位主要來自鐵道警察學院、湘潭大學法學院、北京理工大學司法高等研究所、中國政法大學等院校以及民間論壇。大家的主要觀點在2009年前大致有四種：一是徹底取消說；二是劃成保安說；三是移交地方說；四是垂直中央管理說。其中以第四種觀點無論學界還是部分欠發達地區民警均呼聲最高。2009年后的觀點大致有三種：一是改為公務員，保留現有宏觀體制；二是垂直中央管理；三是移交地方，以塊為主。

二、我國鐵道警務運行體制的現狀

根據人民網2012年5月17日《公安部回應網友關于行業公安管理體制改革問題》之報道，鐵路公安管理體制改革已經完成。“公安部人事訓練局回應：根據中央關于司法體制改革有關要求，鐵路、交通、民航、林業等行業公安管理體制改革正在有序推進，并已取得階段性成果。從鐵路公安管理體制看，相關改革已從2009年7月起正式啟動，鐵路公安局、鐵路公安處及鐵路公安所（隊）從鐵路運輸企業中全部分離，一次性整體納入國家司法管理體系，人員編制納入國家政法專項編制，所需經費由各級財政保障，民警轉為國家公務員。目前，上述改革已經完成。改革后，鐵路公安民警成為國家公務人員，獨立于鐵路企業，行使國家公權力，維護鐵路治安秩序，保證鐵路運輸安全暢通。”但是一直到2013年3月鐵道部并入交通運輸部，鐵道公安體制也沒有實現從鐵路運輸企業中全部剝離，而是把鐵路公安局劃給了新成立的中國鐵路總公司代管。此舉的最大弊端是無法擺脫企業化的嫌疑，但可以滿足目前正在高速發展的中國鐵路運輸企業之所需。

三、我國鐵道警務運行體制的路徑選擇、發展趨勢分析

（一）鐵路警察作為專門警察最終會走向消亡

主要理由，一是是鐵路警察作為警種謬論已經澄清；二是作為專門專業警察的內在邏輯基礎已經坍塌，這也是改革的內在動力。鐵警已經成為落后的象征，其隊伍發展現狀也與專業化需要不相適應，中東部地區的地方警察已經可以承擔其職能。即使上述理由不存在或條件還未成熟，但也僅僅是個期限問題，這一天也許很快會到來，鐵道部并入交通部，這為鐵警移交給地方甚至直接消亡提供最大契機，目前雖然仍歸鐵路總公司代為管理，但企業直接管理警察無論怎么說都是違反警察科學原理的，這比鐵道部管理更荒謬。所以，消亡是最終趨勢。

（二）作為過渡，垂直管理的可能性分析

一是基于社會治理的垂直可能性。鑒于目前社會處于轉型期，如果地方政府社會治理能力弱化，交通就成為穩定國民經濟的命門，在這種情況下應暫時收歸中央垂直管理。在市場經濟和社會相對比較穩定的情況下，自信的政府會放開對警察權的偏好與依賴。進行行政垂直管理是政府治理能力弱化的表現，垂直管理的好處是可以提高效率與執行力，但執行力是依靠強制力保障的，這是最糟糕的行政管理。

二是基于私利而垂直的可能性。首先是基于鐵路部門自己的特殊需要而垂直，主動讓利而垂直的可能性幾乎為零，基于刮骨療傷的部門利益則有可能。如果鐵路運輸企業運營的社會風險很高，自身安保力量難以解決，垂直則應是暫時過渡需要，是可以理解的。其次基于執法主體及相關利益主體的利益而垂直的可能性最大，但執政者仔細分析這類人的呼聲后并不一定會采納。除非這個主體或相關利益主體的力量已經令政府難以駕馭，處置不當會造成社會陣痛。

（三）移交地方，以地方為主是現實的理性選擇

一是隨著路網的加密，鐵路投資主體的多元化后，線路與運輸相對分離，企業的行政管理職能（行政主體資格）消失，地方政府統管社會事務，特別是交通運輸事務及社會治理能力的增強，以地方為主保障鐵路安全運營將成為不二選擇，至于地方用什么力量保障，那都是符合警察權運行原理的事情。社會治安緊張的時候地方政府可以用保安，也可以成立專門警察派駐到鐵路企業。但作為中央政府組成部門的鐵道部也好，交通運輸部也好，不能再獨自擁有用警權，警政必須統一，警權必須集中，任何政府組成部門都不能再獨自擁有警察強制權力，這是法治的必然要求。

二是作為最高警察管理機關，不宜在非戰時或非緊急狀態下擁有可以直接動用的警察常備非武裝實戰隊伍，僅僅可以依托省級即較大的市或節點城市組建特警協助處理緊急情況。更別說直接管理指揮龐大的專業警察隊伍進行日常警務運行了。垂直僅僅是業務指導，制度建設上的垂直，即全國范圍內警察法治的垂直，其具體行政管理權應以地方（塊）為主。

所以，以地方為主，行業（鐵路）行政管理部門協助，將成為比較現實的理性選擇，這叫作執法協作機制。至于說由其引發的管轄權、范圍等統統都是偽命題，是對行政管理的誤解，按行政區劃屬地一站式解決。目前爭論較大的企業化與地方化問題也是偽問題。企業化的問題交給地方后進行警察權啟動及運行的全過程規制，用警察權的專業化去化解企業化。地方化問題是個比較復雜的偽問題。起因是肖揚法官10年對法院地方化的“認識”，認為司法地方化了，其實司法沒有“地方化”，僅僅是行政化了，或者說“政法委化”了，是司法獨立的范疇。這個問題比較復雜，但原理清楚，地方司法機關由地方人大產生而不是中央產生，司法當然是地方化的，不可能也不宜由中央去直接管理地方基層審判問題，司法行政化（司法不獨立）的問題不能靠頭疼醫腳的方式靠改革管理框架解決。根源解決不了，法治制度不彰，改什么外觀都無濟于事。但警察權地方化卻是個簡單問題，因為警察權就是由地方產生并由地方政府指揮，它是地方政府的組成部門，是行政權理所當然應地方化，垂直的警權會弱化，基于地方特點的治理需要及地方自治的需要，從制度層面上有礙于公民社會的生成。而地方過于膨脹的警權又會現實性地很直接地打擊公民社會自治，濫用警權則會造成社會激烈沖突。所以，需要用法治制度規制警察權的運行，而不是靠單純改變管理體制的頭疼醫頭的辦法。從現實來看，既要防止地方個人權威的膨脹而喪失行政倫理地濫用警權，又要防止執法主體過于垂直而機械執法。

（作者單位：鐵道警察學院）