淺析我國文化產(chǎn)業(yè)政策法律體系建設(shè)

黨的十七屆六中全會(huì)提出推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟(jì)支柱性產(chǎn)業(yè)，并納入國家“十二五”規(guī)劃綱要。黨的十八大站在全面建成小康社會(huì)、奪取中國特色社會(huì)主義新勝利的戰(zhàn)略高度，明確提出推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，進(jìn)一步提高了文化產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位。隨著我國文化產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，相應(yīng)也對(duì)國家政策法律保障體系提出新的更高的要求。本文以文化體制改革為主線，深入分析了我國文化產(chǎn)業(yè)政策法律現(xiàn)狀及存在問題，在此基礎(chǔ)上提出了加快完善文化產(chǎn)業(yè)政策法律體系的對(duì)策建議。

一、我國文化產(chǎn)業(yè)政策法律實(shí)踐及成效

以文化體制改革為分水嶺，我國文化產(chǎn)業(yè)政策法律體系建設(shè)可分為兩個(gè)階段：第一階段系體制內(nèi)管理方式調(diào)整（2002年以前），主要是事業(yè)體制內(nèi)政府管理模式的局部調(diào)整，內(nèi)容涉及擴(kuò)大文化經(jīng)營活動(dòng)范圍、規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)營行為等方面；第二階段系文化體制的全面改革（2003年至今），以國務(wù)院陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)統(tǒng)領(lǐng)性文件為特征，明確確立了文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)性主導(dǎo)地位，內(nèi)容多著眼于保障和促進(jìn)。

在這期間，中央和地方政府頒布了一系列政策法律文件，其中具有代表性的包括：一是綜合性規(guī)范文件，如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)文化體制改革試點(diǎn)中支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)的兩個(gè)規(guī)定的通知》（國辦發(fā)〔2003〕105號(hào)）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)文化體制改革中經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)和支持文化企業(yè)發(fā)展兩個(gè)規(guī)定的通知》（國辦發(fā)〔2008〕114號(hào)）、《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2009〕30號(hào)）等；二是稅收政策文件，如《關(guān)于文化體制改革中經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制后企業(yè)的若干稅收政策問題的通知》（財(cái)稅〔2005〕1號(hào)）、《關(guān)于文化體制改革試點(diǎn)中支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干稅收政策問題的通知》（財(cái)稅〔2005〕2號(hào)）、《關(guān)于支持文化企業(yè)發(fā)展若干稅收政策問題的通知》（財(cái)稅〔2009〕31號(hào)）、《關(guān)于文化體制改革中經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)的若干稅收優(yōu)惠政策的通知》（財(cái)稅〔2009〕34號(hào)）等；三是金融政策文件，如《關(guān)于金融支持文化產(chǎn)業(yè)振興和發(fā)展繁榮的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)〔2010〕94號(hào)）、《關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展有關(guān)工作的通知》（保監(jiān)發(fā)〔2010〕109號(hào)）等；四是引導(dǎo)非公資本進(jìn)入政策文件，如《關(guān)于文化領(lǐng)域引進(jìn)外資的若干意見》（文辦發(fā)〔2005〕19 號(hào)）、《關(guān)于非公有資本進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)的若干決定》（國發(fā)〔2005〕10號(hào)）、《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入文化領(lǐng)域的實(shí)施意見》（文產(chǎn)發(fā)〔2012〕17號(hào)）等。

這些政策文件緊緊圍繞文化體制改革需要及文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行設(shè)計(jì)，針對(duì)性強(qiáng)，覆蓋面廣，實(shí)施力度大，為推動(dòng)文化體制改革、振興文化產(chǎn)業(yè)發(fā)揮了積極作用。特別值得一提的是，部分文件從重難點(diǎn)問題著手，嘗試提出系統(tǒng)性解決方案，取得了良好效果，如通過項(xiàng)目補(bǔ)助、貸款貼息、保費(fèi)補(bǔ)貼、績效獎(jiǎng)勵(lì)等直接投入方式為文化產(chǎn)業(yè)“輸血”；堅(jiān)持扶優(yōu)扶強(qiáng)、培育大型骨干企業(yè)，優(yōu)化文化產(chǎn)業(yè)布局；積極發(fā)揮財(cái)政資金杠桿作用，撬動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域；制訂稅收優(yōu)惠政策，減輕中小文化企業(yè)負(fù)擔(dān)，優(yōu)化投資環(huán)境；建立金融扶持政策體系，推動(dòng)文化資源與金融資本對(duì)接，培育和激發(fā)文化產(chǎn)業(yè)“造血”功能。總的來說，經(jīng)過近10年的努力，我國已初步形成以政策為主、政策法律并行的文化產(chǎn)業(yè)政策法律體系。

二、我國文化產(chǎn)業(yè)政策法律建設(shè)存在的主要問題

從政策法律的完備性、專業(yè)性和可行性的角度來看，與國外成熟的文化產(chǎn)業(yè)政策法律體系相比，現(xiàn)階段我國還存在一些不健全不完善的地方，主要包括以下幾個(gè)方面：

（一）我國文化產(chǎn)業(yè)缺乏高階位、統(tǒng)領(lǐng)性的法律

除《著作權(quán)法》《商標(biāo)法》《專利法》《廣告法》等是全國人大制定的法律外，其他文化產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)以條例、規(guī)定、辦法居多，這與我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體部署不完全協(xié)調(diào)。韓國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式與我國相似，都以政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策為主導(dǎo)。但其不僅有統(tǒng)領(lǐng)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的《文化產(chǎn)業(yè)振興基本法》，而且具備細(xì)分產(chǎn)業(yè)振興法，如游戲、電影、演出等一系列產(chǎn)業(yè)振興法，法律階位高，體系非常完備。

（二）我國文化產(chǎn)業(yè)政策的配套措施需進(jìn)一步完善

有學(xué)者研究表明，我國文化產(chǎn)業(yè)政策在部分領(lǐng)域存在落地難的問題，如北京最新出臺(tái)的《關(guān)于金融促進(jìn)首都文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》，提出“新三板掛牌企業(yè)將擴(kuò)大至文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)”，但在以往的實(shí)際操作中，新三板只是傾向于動(dòng)漫、網(wǎng)游等高新技術(shù)文化創(chuàng)意企業(yè)，要切實(shí)落實(shí)新的政策，必須針對(duì)文化創(chuàng)意園區(qū)在新三板上市標(biāo)準(zhǔn)、審批程序等方面出臺(tái)具體細(xì)則。日本文化產(chǎn)業(yè)法律法規(guī)的一個(gè)突出特點(diǎn)就是具有較強(qiáng)的可操作性。一般每頒布一部新的法律，都會(huì)有更具體的措施相配套，如《關(guān)于文化藝術(shù)振興的基本方針》就是與《文化藝術(shù)振興基本法》相配套的措施，《知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略大綱》是與《知識(shí)產(chǎn)權(quán)基本法》相配套的解決方案。

（三）非公有資本投資文化產(chǎn)業(yè)的相關(guān)政策法律欠缺

國家“十二五”時(shí)期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要明確提出要“形成公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的文化產(chǎn)業(yè)格局”。但現(xiàn)實(shí)是非公有資本參與文化產(chǎn)業(yè)的比例相對(duì)較低，國家出臺(tái)的相關(guān)激勵(lì)政策較少，使之沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用。相比之下，美國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式以“大文化”思維和市場(chǎng)化運(yùn)作為特點(diǎn)，主要通過稅收優(yōu)惠和基金管理吸引社會(huì)資本。政府不設(shè)立文化管理機(jī)構(gòu)，不對(duì)文化進(jìn)行特殊的規(guī)劃和保護(hù)，即便是非營利文化機(jī)構(gòu)，對(duì)項(xiàng)目提供的經(jīng)費(fèi)也不超過50%，其余部分由申請(qǐng)者從政府以外的機(jī)構(gòu)來籌集，以為更多外來資金投入文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造條件。目前社會(huì)資本已成為美國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要資金來源。

三、加強(qiáng)我國文化產(chǎn)業(yè)政策法律建設(shè)的對(duì)策思路

結(jié)合我國國情，在以上分析的基礎(chǔ)上，可從以下兩個(gè)方面著手：

（一）加快文化產(chǎn)業(yè)立法進(jìn)程，健全我國文化產(chǎn)業(yè)振興的政策法律體系

一是建立以文化產(chǎn)業(yè)基本法為主體，部門法為補(bǔ)充，地方政策法規(guī)相配套的法律體系。根據(jù)我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展長期戰(zhàn)略規(guī)劃，做好頂層設(shè)計(jì)，加快制定文化產(chǎn)業(yè)基本法，用法律形式確立文化產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略地位并為其發(fā)展提供長期穩(wěn)定的制度保障。部門法作為基本法的補(bǔ)充，主要針對(duì)細(xì)分文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，協(xié)調(diào)行政部門和綜合性管理部門之間的關(guān)系，促進(jìn)各項(xiàng)政策措施能夠有效實(shí)施。在這一過程中，可鼓勵(lì)一些發(fā)展速度快、資源優(yōu)勢(shì)強(qiáng)的地方，結(jié)合自身實(shí)際，先行制訂地方性文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例，進(jìn)行地方立法探索與嘗試。二是組織文化產(chǎn)業(yè)立法聯(lián)合性大課題組，啟動(dòng)建立文化產(chǎn)業(yè)立法聯(lián)席會(huì)議制度。準(zhǔn)確把握我國文化產(chǎn)業(yè)振興保障體系由政策向法律演進(jìn)的動(dòng)態(tài)趨勢(shì)，借鑒日、韓等國文化產(chǎn)業(yè)立法經(jīng)驗(yàn)，加快對(duì)現(xiàn)有政策法律進(jìn)行梳理。將我國文化產(chǎn)業(yè)政策中一些成功有效的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行推廣并上升為法律，研究制訂具有科學(xué)、規(guī)范、可行的法律文本，形成由政策向法律、由地方性法規(guī)向全國性法規(guī)階梯型演進(jìn)的政策法律體系建設(shè)機(jī)制。三是加強(qiáng)文化產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)理論研究，確立文化產(chǎn)業(yè)法律關(guān)系的調(diào)整范圍。隨著文化與科技、旅游、體育等不斷融合，文化新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，文化產(chǎn)業(yè)已成為動(dòng)態(tài)發(fā)展的概念。在文化產(chǎn)業(yè)振興立法項(xiàng)目中，如何既做到概念清晰明確又使相關(guān)內(nèi)容具有一定的延展空間是一個(gè)亟待研究的技術(shù)性難題。這就要求進(jìn)行文化產(chǎn)業(yè)和文化立法的基礎(chǔ)理論研究，為文化產(chǎn)業(yè)立法提供學(xué)術(shù)支持。

（二）建立和完善文化產(chǎn)業(yè)政策的保障和激勵(lì)措施

一是創(chuàng)新財(cái)政投入機(jī)制，建立健全配套投入政策。充分發(fā)揮中央和地方財(cái)政資金的杠桿作用，創(chuàng)新財(cái)政投入和使用方式，提高科學(xué)化管理水平?？山梃b韓國文化產(chǎn)業(yè)基金的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的不同目標(biāo)需求，通過細(xì)分相關(guān)專項(xiàng)資金的使用范圍，創(chuàng)新投入機(jī)制，建立配套政策，不斷提高資金投放的科學(xué)性、有效性。二是加大政策資金保障力度，打造文化產(chǎn)業(yè)高端人才隊(duì)伍。加快擬定文化產(chǎn)業(yè)人才培訓(xùn)中長期規(guī)劃及相關(guān)保障資金來源，明確不同階段的目標(biāo)、任務(wù)和實(shí)施計(jì)劃，通過國際交流、部校合作等方式培養(yǎng)高端經(jīng)營人才，培養(yǎng)既懂得文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目管理、營銷推廣又精通資本運(yùn)作的復(fù)合型人才等，著力打造高素質(zhì)的文化產(chǎn)業(yè)人才隊(duì)伍。三是發(fā)揮財(cái)政杠桿效應(yīng)，推動(dòng)文化與科技融合。針對(duì)《國家文化科技創(chuàng)新工程綱要》列舉的重點(diǎn)支持領(lǐng)域，選取文化產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)或文化產(chǎn)業(yè)示范基地作為平臺(tái)，建立文化科技融合項(xiàng)目培育實(shí)驗(yàn)基地。充分發(fā)揮財(cái)政資金杠桿作用，綜合運(yùn)用多種方式帶動(dòng)社會(huì)資本投入文化科技相關(guān)領(lǐng)域，做好文化科技融合支撐計(jì)劃的政策保障。四是完善稅收優(yōu)惠制度，加大稅收支持力度。從稅制、稅率和稅收結(jié)構(gòu)等方面加快修訂完善已有的文化產(chǎn)業(yè)稅收政策，使之更符合我國文化企業(yè)發(fā)展實(shí)際。借鑒國外文化產(chǎn)業(yè)細(xì)分行業(yè)的稅率優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)，加快研究制訂細(xì)分行業(yè)稅收優(yōu)惠政策。簡化稅收優(yōu)惠申報(bào)和審批程序。

（作者單位：中華人民共和國財(cái)政部）