加強環境績效審計 助推生態文明建設

黨的十八大首次提出“五位一體”的社會主義事業總體布局，并通過決議將生態文明建設寫入黨章。十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環境治理和生態修復制度，用制度保護生態環境。在新形勢下，國家審計應不斷加強環境績效審計，充分發揮建設性作用，從完善國家治理的角度不斷推進生態文明建設。

一、環境績效審計與生態文明建設的關系

（一）推動生態文明建設需要加強環境績效審計

環境問題日益成為公眾關注的話題，近年來，我國環境治理和生態保護取得明顯成效，但生態環境總體惡化的趨勢沒有根本扭轉，資源消耗偏高，空氣污染嚴重，環境壓力加大，對經濟社會發展形成一定制約。因此，國家審計機關應進一步加強對資源環境的績效審計，提高資金投入的經濟效益、社會效益和環境效益，規范資源環境項目的管理機制，保證項目的績效得到最大程度的發揮。

（二）開展環境績效審計，有效推動生態文明建設

目前，我國進行的環境審計的重點是環保資金和生態建設資金投入、管理和使用的合法合規性，而涉及環境績效審計比較少，加之進行的往往是事后審計，因此在防范環境污染方面顯得有所不足。通過環境績效審計，可以切實履行審計監督職責，服務國家治理，變被動的事后檢查為事前的主動防范，在關注環保項目的真實性與合規性的同時，著重關注環境保護規劃是否合理、決策是否科學、資金投入是否及時到位、項目是否如期完工和財政資金使用效益是否得到充分發揮等。

二、環境績效審計存在的困難和問題

（一）環境績效審計缺乏具體的辦法和評價標準

目前環境績效審計理論研究和實踐尚處于萌芽階段。環境績效審計還沒有一個操作性比較強的審計指南和評價標準。環境審計評價標準既是環境保護和環境管理的重要手段，又是審計組織開展環境績效審計的前提。環境績效審計的對象千差萬別，衡量審計對象經濟性、效率性和效果性的標準不同，甚至同一項目用多種不同的衡量標準，得出的結論會截然不同。由于缺乏相關的審計依據或評價標準，使得審計人員在對環境效益進行評價時只能根據現有的會計準則做出判斷，勢必造成審計依據的不足和判斷的主觀性，使審計風險加大。

（二）環境績效審計的技術和方法比較落后

環境審計方法與環境審計質量密切相關，是決定環境審計質量的關鍵。而目前我國的環境績效審計主要是以環境保護專項資金為主線，以財務審計為基礎，檢查環境保護資金的籌集、使用及管理情況。現在的審計方法還沒有突破財務審計的思維框架，缺乏靈活性和多樣性，原有的財務收支審計思維和相應的技術、方法已不能適應全新的環境績效審計需求，而環境績效審計更多的是對環境相關指標的評價，需要用到大量的環境業務數據，傳統的審計方法是無法完成的，需要審計人員在實際工作中不斷創新審計方法。

（三）審計人員素質不能適應環境績效審計需要

由于績效評價需要的技術性、專業性、綜合性都很強，且多以定量分析為主，要求審計人員具備高等數學、數理統計等多方面的知識，且涉及多種環境知識，如環境經濟學等，還要具備社會學、工程學等方面的專業知識。由于我國開展環境審計的時間較短，目前從事環境審計的人員多以財務審計知識見長。相當一部分的審計人員還缺乏開展環境績效審計所需要的多方面知識和技能，僅靠現有的知識和經驗不能滿足開展環境績效審計的要求。

三、加強環境績效審計，促進生態文明建設的幾點建議

（一）加快建立適應我國實際的環境績效審計標準體系

盡管我國頒布了一系列資源保護法律，但還缺乏環境審計的具體實施辦法，缺乏相應的審計依據或評價標準，審計人員對環境生態效益難以作出恰當的評價，存在一定的審計風險。為此，我國應該盡快對環境審計進行補充立法，這是我國實施環境審計制度的根本保證。一是建立可操作的環境審計工作細則，避免環境審計的片面性和局限性，使環境審計的范圍、內容、程序和方法等制度化、規范化。二是應盡快建立相應機構，研究和制定一套統一的環境會計準則和基本核算體系，促進環境審計工作的深入發展。三是嚴格環境標準管理制度。一方面，要積極借鑒國外的先進做法，進一步制訂和完善相關的環境標準，另一方面，要合理制訂環境標準實施計劃，充分運用環境監測手段，監督檢查環境標準的執行。

（二）加強對環境法規政策的科學性和合理性的審計

加強對環境法規政策的科學性和合理性的審計，主要是對政府制訂的環境政策，包括對環境經濟政策和行政控制的效果進行評價，評價時注重審查環境政策的預期目標實現情況和政策實施費用最小化。對政策執行進行審計是我國政府審計機關的一項法定職責。近年來，我國政府以落實可持續發展戰略和建設資源節約型、環境友好型社會為著眼點，制定并出臺了一系列引導產業結構升級，推進資源環境保護，控制高耗能、高污染行業，淘汰落后生產能力的政策措施。政府審計機關對相關資源環境政策執行情況進行審計，一方面通過審計監督促進環境保護各項重要政策的貫徹落實，另一方面通過審計評價客觀反映政策執行中出現的各種異動，及時發現偏離政策目標的行為，提出修正建議政策，推動解決重大環境保護問題和風險隱患，促進持續改善環境質量。

（三）加強對環保資金和環境保護項目的績效審計

關注資源環保項目和資金的籌集、分配、管理和使用情況，著重檢查有無截留、挪用、滯撥環境保護的專項資金，生態工程項目地方政府配套資金是否到位，揭示資金有無不到位的情況及資金閑置、資金違規使用等影響資金使用效益的行為。促進規范資金使用管理，提高環保資金的利用效果和環保項目運行的經濟性、效率性和效果性。對國家組織實施的資源環境保護項目，要把資源環境保護工程項目建設的合規性與資源環保設施運行的有效性結合起來進行審計，揭示和查處工程項目建設、資源開發利用管理和環境保護工作中的浪費資源、破壞環境、資產流失等破壞生態環境的問題。重點對項目建成后的環境、社會、經濟效益進行分析，并找出實施中影響項目充分發揮效益的因素，提出針對性的意見建議，促使項目能夠充分發揮作用，促進加強資源環境管理，維護資源環境安全。

（四）加強對環境責任履行情況的審計

十八屆三中全會《決定》提出，對領導干部實行自然資源資產離任審計，建立生態環境損害責任終身追究制，這是重大的理論和制度創新。環境審計應對各政府部門、企業履行資源環境保護責任履職情況進行審計。重點要關注資源環境保護工作問責等制度建立、考核情況以及資源環境保護目標和任務的分解、落實情況，建立并落實節約資源、保護環境的目標責任制和行政問責制，將官員的責任與環境保護牢牢捆在一起，改變過去以經濟增長來衡量政府政績的唯一考核指標，防止和糾正“重經濟增長輕環境保護”的傾向。

（五）加強資源環境審計隊伍建設

我國環境審計起步晚，資源環境專業性強，審計人員的專業多以經濟類為主，因此我國目前缺乏一支由復合型專業人員組成的環境審計隊伍，針對環境審計的現實，必須加強審計隊伍建設。一是適當招收具有資源、環境專業的人員充實到審計隊伍。二是積極開展對現有審計人員進行資源環境業務培訓，幫助審計人員不斷更新知識、優化結構、提高素質，逐步建立起一支適應環境審計要求的專業隊伍。三是聘請在資源環保領域具有豐富理論功底和實踐經驗的外部專家，彌補審計人員專業技能上的不足，提高資源環境審計工作的質量和水平。

（作者單位：河南省審計廳政研室）