覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系建設(shè)研究

摘 要：社會(huì)保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，既是構(gòu)建和諧社會(huì)、全面建設(shè)小康社會(huì)的重要標(biāo)志，也是國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的重要保障。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障；覆蓋城鄉(xiāng)；體系

社會(huì)保障問題是一個(gè)全球性問題，不僅是經(jīng)濟(jì)問題，更是復(fù)雜的社會(huì)問題，已成為各國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要解決的優(yōu)先目標(biāo)。黨中央和國(guó)務(wù)院高度重視社會(huì)保障工作，加快建立社會(huì)保障體系，保障人民基本生活，到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。要以社會(huì)保險(xiǎn)、福利、救助為基礎(chǔ)。以基本養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活為重點(diǎn)，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充，加快完善社會(huì)保障體系。這是黨歷屆報(bào)告里第一次對(duì)社會(huì)保障體系進(jìn)行如此系統(tǒng)地深刻表述，同時(shí)明確提出要加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。

1 我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的現(xiàn)狀與存在問題

新中國(guó)成立后，政務(wù)院于1951年頒布了《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，初步建立了養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷和生育保險(xiǎn)等四項(xiàng)社會(huì)保障制度。經(jīng)過多年的努力，我國(guó)以社會(huì)保險(xiǎn)為主干，社會(huì)救助、社會(huì)福利和慈善事業(yè)為主要內(nèi)容的社會(huì)保障體系框架已搭建。發(fā)改委公布數(shù)據(jù)顯示，截止到2012年9月份，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)參加人數(shù)較2002年底分別增加15138.5萬人、43504.8萬人、4734.4萬人、14161.4萬人和11585.8萬人；新農(nóng)合、新農(nóng)保參加人數(shù)分別達(dá)到8.32億人和4.49億人（前者是2011年底數(shù)，后者包括少部分城鎮(zhèn)居民）。社會(huì)保險(xiǎn)基金規(guī)模不斷擴(kuò)大。企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金連續(xù)8年提高。政府對(duì)城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)分別由年人均20元、40元增加到240元。

與此同時(shí)，我國(guó)近60%人口在農(nóng)村，但農(nóng)業(yè)所創(chuàng)造的國(guó)民收入僅占國(guó)民收入總額的30%。而近40%的城市人口卻創(chuàng)造國(guó)民收人的70%。發(fā)達(dá)的城市經(jīng)濟(jì)與欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)同時(shí)并存，現(xiàn)代工業(yè)與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)同時(shí)并存，這是典型的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基本制度矛盾，至今仍然是解決“三農(nóng)”問題，乃至影響整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的根本制約。因此，我國(guó)目前我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系存在諸多問題。

1.1 覆蓋面仍然有限，尚不能有效改善居民對(duì)未來的預(yù)期

截至2008年底.全國(guó)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋2.19億人，農(nóng)民工參保人數(shù)0.18億，農(nóng)村參保人數(shù)0.52億，按全國(guó)勞動(dòng)人口7.7億人計(jì)算，覆蓋率僅為31%，農(nóng)民工的覆蓋率只有17%左右；醫(yī)療保險(xiǎn)稍好一些，參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)3.17億人，覆蓋率為41.2%。相比之下，失業(yè)、工傷和生育保險(xiǎn)的覆蓋面更為狹小，其覆蓋人口數(shù)分別僅為1.24億人、1.38億人和9181萬人。此外，覆蓋率不高與保障水平偏低同時(shí)并存，以醫(yī)療保險(xiǎn)為例，雖然已經(jīng)設(shè)計(jì)出能夠覆蓋所有人群的制度，但新推行的無論是新農(nóng)合還是城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，報(bào)銷比例太低，難以實(shí)際緩解“看病貴”的難題。因此，對(duì)我國(guó)居民而言，由于普遍缺乏可靠的醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)及最低生活保障等社會(huì)保障機(jī)制，許多本應(yīng)由社會(huì)保障來支付的費(fèi)用一直由個(gè)人負(fù)擔(dān)，不僅直接擠占了可支配收入，也導(dǎo)致居民對(duì)未來的支出預(yù)期比較悲觀，有錢也不敢用來進(jìn)行即期消費(fèi)，不斷強(qiáng)化預(yù)防性儲(chǔ)蓄，阻礙了消費(fèi)需求的擴(kuò)大。

1.2 社會(huì)保障的互濟(jì)性和公平性不夠，不能充分發(fā)揮調(diào)節(jié)作用

社會(huì)保障的一個(gè)重要特點(diǎn)就是要通過轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)國(guó)民收入的再分配，在全社會(huì)范圍內(nèi)體現(xiàn)互濟(jì)性和公平性。從當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障制度運(yùn)作來看，城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系已經(jīng)建立并逐步得到完善，而農(nóng)村社會(huì)保障依然處在一種依靠家庭保障、土地保障及國(guó)家救濟(jì)的低水平上。占總?cè)丝诮?0%的農(nóng)民，只享有社會(huì)保障支出的10%左右，而占總?cè)丝?0%的城鎮(zhèn)居民，卻占到社會(huì)保障費(fèi)用的90%。從人均社會(huì)保障費(fèi)用來看，城市居民是農(nóng)民的20倍以上。這種城鄉(xiāng)差別明顯的社會(huì)保障制度，不利于縮小城鄉(xiāng)收入差距和消費(fèi)差距，很大程度上制約了農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)的啟動(dòng)。

1.3 社保資金運(yùn)作存在諸多問題，不能減輕居民擴(kuò)大即期消費(fèi)的后顧之憂

以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，我國(guó)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度，然而實(shí)際操作中，由于龐大歷史債務(wù)的存在，社會(huì)統(tǒng)籌部分根本不足以支付離退休人員的養(yǎng)老金，“挪用”個(gè)人賬戶基金填補(bǔ)養(yǎng)老金支付空缺的現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致個(gè)人賬戶一直空賬運(yùn)行。此外，加上資本市場(chǎng)尚不完善，缺乏資金保值、增值的有效機(jī)制，養(yǎng)老基金的使用、投資、運(yùn)營(yíng)效率比較低下。同樣的問題也考驗(yàn)著醫(yī)療保障體系，社保資金的巨大缺口和運(yùn)作的低效率必然帶來支付范圍有限和支付水平不高，不足以滿足居民參保的需要，居民即使參加了社會(huì)保障也難以有效擴(kuò)大即期消費(fèi)支出。

1.4 社保統(tǒng)籌層次低、轉(zhuǎn)移接續(xù)困難重重，阻礙了勞動(dòng)力的合理流動(dòng)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程

當(dāng)前，參保者在工作地點(diǎn)發(fā)生變動(dòng)時(shí)不能帶走社保賬戶中的社會(huì)統(tǒng)籌部分；而對(duì)于流入地而言，如果要為流入的參保者接續(xù)社保，即意味著要為其繳納社會(huì)統(tǒng)籌部分的資金，因而流入地缺乏接續(xù)參保者社保的動(dòng)力。這一局面的后果是各地方在社保問題上各自為政，不僅因此限制了勞動(dòng)力的充分自由流動(dòng)，降低了勞動(dòng)力資源的配置水平，也在很大程度上制約了農(nóng)村居民在城鎮(zhèn)安家落戶，妨礙了我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

2 建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系的必要性

2.1 是擴(kuò)大城鄉(xiāng)居民的消費(fèi)需求，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)的需要

長(zhǎng)期以來，在拉動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的消費(fèi)、投資和出口三駕馬車中，消費(fèi)一直相對(duì)不足。有研究表明，城市家庭每增加一個(gè)有保障的人口，家庭消費(fèi)支出每年可增加1041元；農(nóng)村家庭每增加一個(gè)有保障的人口，家庭消費(fèi)支出每年可增加483元。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年，我國(guó)消費(fèi)率在36%左右，低于世界中等收入國(guó)家55%的比例，更低于世界發(fā)達(dá)國(guó)家70%的比例。受當(dāng)前國(guó)際金融危機(jī)的影響，我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，提高社會(huì)保障程度，有利于擴(kuò)大城鄉(xiāng)居民的消費(fèi)需求，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)。而社會(huì)保障與居民消費(fèi)之間存在相互促進(jìn)的關(guān)系，發(fā)展社會(huì)保障事業(yè)有助于穩(wěn)定城鄉(xiāng)居民支出預(yù)期，減少他們?cè)陴B(yǎng)老、醫(yī)療、住房等方面的預(yù)防性儲(chǔ)蓄，增強(qiáng)他們的消費(fèi)信心，刺激他們的消費(fèi)需求。因此，現(xiàn)在通過加快社會(huì)保障體系建設(shè)，可以達(dá)到刺激消費(fèi)、擴(kuò)大內(nèi)需和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的積極效果。

2.2 是維護(hù)社會(huì)公平正義，讓人民群眾共享改革發(fā)展成果的迫切需要

通過不斷完善社會(huì)保障體系，能夠充分發(fā)揮這一功能，社會(huì)保障制度具有調(diào)節(jié)收入的再分配功能，彌補(bǔ)市場(chǎng)的失靈和缺陷，有效調(diào)節(jié)中高收入群體的部分收入，提高最低收入群體的保障標(biāo)準(zhǔn)，從而減少貧困，適當(dāng)縮小社會(huì)成員、城鄉(xiāng)之間的收入差距，讓全體人民都能分享改革發(fā)展的成果，逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕。改革開放以來，我們不斷深化分配制度改革，逐步建立了按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，也產(chǎn)生了收入分配差距拉大的趨勢(shì)。特別是城鄉(xiāng)居民收入差距還在繼續(xù)擴(kuò)大，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡較為明顯。

2.3 是以人為本理念的重要體現(xiàn)

社會(huì)保障事業(yè)能夠有效保障人民群眾在遇到工傷、失業(yè)、患病、生育、年老、等問題時(shí)的基本醫(yī)療和基本收入不受大的影響，使低收入、無收入以及遭受意外災(zāi)害的群眾基本生存需求。社會(huì)保障事業(yè)為人民群眾的生存和發(fā)展保駕護(hù)航，與人民群眾的基本需要和切身利益直接相關(guān)，體現(xiàn)了以人為本的要求。俗話說：“天有不測(cè)風(fēng)云，人有旦夕禍福。”每一個(gè)人時(shí)刻都有可能遭遇各種各樣的社會(huì)、自然、經(jīng)濟(jì)等風(fēng)險(xiǎn)，單靠家庭或個(gè)人的力量一般難以化解。

2.4 是保持社會(huì)和諧穩(wěn)定的必然要求

營(yíng)造誠(chéng)信友愛、和諧共處的社會(huì)氛圍，增強(qiáng)社會(huì)凝聚力，促進(jìn)社會(huì)和諧。社會(huì)保障制度能夠通過開展社會(huì)福利、社會(huì)救助、慈善事業(yè)等方式，協(xié)調(diào)社會(huì)各階層的利益關(guān)系，在一定意義上，社會(huì)保障水平?jīng)Q定著社會(huì)和諧穩(wěn)定的程度。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、改革開放的不斷深化，利益格局深刻調(diào)整、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，使得勞動(dòng)者的生活、就業(yè)面臨著更多不確定的壓力和風(fēng)險(xiǎn)，廣大農(nóng)村居民、農(nóng)民工等流動(dòng)就業(yè)人群、關(guān)閉破產(chǎn)和困難企業(yè)職工、退休人員權(quán)益缺乏保障的問題日益凸顯，一旦處理不好就容易引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)問題。完善的、覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，能夠?yàn)槌青l(xiāng)勞動(dòng)者提供各種風(fēng)險(xiǎn)保障，幫助他們消除和抵御各種市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，避免和緩解因生活缺乏基本保障而引發(fā)的矛盾和沖突，從而維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

3 健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系

3.1 改善參保人群的年齡結(jié)構(gòu)，逐步擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋范圍

重點(diǎn)從以下幾個(gè)方面著手：一將未參保集體企業(yè)職工和原“家屬工”、“五七工”等納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，將企業(yè)“老工傷人員”全部納入工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌管理，是繼續(xù)解決體制轉(zhuǎn)軌的歷史遺留問題，全面落實(shí)關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)退休人員納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的政策；二是對(duì)城鎮(zhèn)就業(yè)群體，重點(diǎn)做好農(nóng)民工、非公有制經(jīng)濟(jì)組織從業(yè)人員、靈活就業(yè)人員的參保工作；三是對(duì)目前實(shí)行自愿參保原則的新農(nóng)保、新農(nóng)合以及城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，通過強(qiáng)化政策激勵(lì)，引導(dǎo)符合條件的群眾積極參保、長(zhǎng)期參保，并對(duì)殘疾人等困難群體參保給予更多支持；四是將參保范圍從原來的城鎮(zhèn)職工擴(kuò)大到全社會(huì)，設(shè)計(jì)出不同層次的醫(yī)療保險(xiǎn)項(xiàng)目來適應(yīng)不同層次的人群，使更多的人可以參加社會(huì)保險(xiǎn)，擴(kuò)大在職人員和年輕人參加社會(huì)保險(xiǎn)比例，使參保人員年齡結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，延緩參保人員結(jié)構(gòu)老齡化的進(jìn)程。五是完善被征地農(nóng)民的社會(huì)保障政策，實(shí)行先保后征，切實(shí)保障他們的合法權(quán)益。

3.2 滿足不同社會(huì)成員的保障需求，構(gòu)建多層次社會(huì)保障體系，第一主要是通過實(shí)施權(quán)利與義務(wù)相聯(lián)系的社會(huì)保險(xiǎn)制度，為參保人員提供醫(yī)療、養(yǎng)老、工傷、失業(yè)、生育等基本保障。政府強(qiáng)制或引導(dǎo)社會(huì)保險(xiǎn)制度實(shí)施，并承擔(dān)必要的財(cái)政責(zé)任。第二國(guó)家鼓勵(lì)和引導(dǎo)用人單位根據(jù)條件，建立企業(yè)年金、職業(yè)年金和補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)制度，發(fā)展商業(yè)保險(xiǎn)，以滿足不同社會(huì)成員的保障需求。第三主要是通過最低醫(yī)療救助、生活保障、農(nóng)村“五保”等制度對(duì)城鄉(xiāng)的居民和貧困家庭給予社會(huì)救助，通過社會(huì)福利制度對(duì)鰥寡孤獨(dú)等特定群體給予照顧。所需資金全部由政府支出。

3.3 研究建立相關(guān)政策，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的有效銜接

要研究建立與“新農(nóng)保”相銜接的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、農(nóng)村最低生活保障制度等社會(huì)保障政策，解決進(jìn)城農(nóng)民工的參保問題。首先要制定與城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的銜接政策。要研究如何在企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)框架內(nèi)，建立“低進(jìn)低出”的政策，方便進(jìn)城農(nóng)民繳費(fèi)。其次要加強(qiáng)社會(huì)保障信息系統(tǒng)的研究與開發(fā)，提高信息資源的共享和整合能力，使城鄉(xiāng)社會(huì)保障擁有統(tǒng)一的信息平臺(tái)。第三，要進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)管理規(guī)定，針對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)保障中出現(xiàn)的具體問題，應(yīng)盡快研究相關(guān)政策措施，保障城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.4 減輕居民養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，加快實(shí)施農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，農(nóng)民最渴望解決的醫(yī)療問題、養(yǎng)老，在農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度實(shí)施后，迫切需要建立新型的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。而各地自行組織開展的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，也需要國(guó)家政策的有力指導(dǎo)和扶持城鎮(zhèn)社會(huì)保障體制框架基本確立之后，農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)應(yīng)該擺上政策議事日程。目前在相當(dāng)一部分比較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，基本養(yǎng)老保障制度建設(shè)的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，要把解決農(nóng)村的養(yǎng)老保障問題，作為破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的重要突破口。我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障制度，主要是根據(jù)城鎮(zhèn)和農(nóng)村兩種社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)來設(shè)計(jì)、管理和運(yùn)行的，城鄉(xiāng)二元特征明顯。

3.5 統(tǒng)一社會(huì)保障體系，取消戶籍分化，在進(jìn)行二元化社會(huì)保障體系改革時(shí)，應(yīng)當(dāng)立足我國(guó)現(xiàn)階段生產(chǎn)力水平和綜合國(guó)力，使國(guó)家、單位及個(gè)人的負(fù)擔(dān)能夠維持在一個(gè)適當(dāng)?shù)乃健．?dāng)前，應(yīng)特別重視農(nóng)民工的社會(huì)保障工作，根據(jù)農(nóng)民工最緊迫的社會(huì)保障需求，秉承社會(huì)公平正義的理念，優(yōu)先解決農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、大病醫(yī)療保障以及農(nóng)民工子女教育保障問題，逐步解決住房保障和養(yǎng)老保險(xiǎn)問題。戶籍制度直接造成了我國(guó)城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)社會(huì)保障的差別待遇。針對(duì)目前城鄉(xiāng)社會(huì)保障利益分布不均的問題，應(yīng)當(dāng)從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的角度出發(fā)，可以考慮暫時(shí)通過行政立法的方式提升農(nóng)村社會(huì)保障水平，長(zhǎng)期規(guī)劃中還是應(yīng)當(dāng)消除戶籍制度的城鄉(xiāng)分化效果，在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的社會(huì)保障體系。可以說，不取消城鄉(xiāng)二元背景下的戶籍制度，廣覆蓋、可移轉(zhuǎn)、統(tǒng)一的社會(huì)保障體系改革就難以取得突破性的進(jìn)展。統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系，取消戶籍限制是落實(shí)憲法平等權(quán)條款，尊重社會(huì)勞動(dòng)者，使勞動(dòng)者平等的享受基本人權(quán)的體現(xiàn)，是社會(huì)保障法律制度應(yīng)有的題中之意。規(guī)定只要滿足在本轄區(qū)內(nèi)工作滿一定年限或連續(xù)居住一定期限，或擁有本地所屬的固定資產(chǎn)，或連續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)滿一定年限等條件，均可以享受城鎮(zhèn)社會(huì)保障水平。

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作者簡(jiǎn)介：于善波（1969-），男，黑龍江佳木斯人，佳木斯大學(xué)國(guó)際教育學(xué)院教授，主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)集群與企業(yè)網(wǎng)絡(luò)化成長(zhǎng)方向研究。

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