地方政府融資平臺貸款的風(fēng)險評估與控制

摘 要：文章主要論述了在國家保增長、擴內(nèi)需政策背景下，政府融資平臺貸款規(guī)模急劇擴大的情況下，從銀行角度分析了其所蘊含的六種風(fēng)險表現(xiàn)形式，并提出風(fēng)險防范措施。

關(guān)鍵詞：政府融資；平臺貸款；風(fēng)險；防范

1 引言

為應(yīng)對全球金融危機，2008年底國務(wù)院出臺了4萬億元經(jīng)濟刺激計劃。人民銀行和銀監(jiān)會2009年聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，鼓勵地方政府吸引銀行等金融機構(gòu)對中央投資項目進(jìn)行信貸支持。于是各級地方政府通過劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費等資產(chǎn)，積極建設(shè)各種類型的政府投融資平臺。地方政府的投融資平臺的迅速增長導(dǎo)致銀行貸款額的迅速膨脹。就此出現(xiàn)了兩種聲音，一些學(xué)者認(rèn)為多年的經(jīng)濟增長提升了地方政府承擔(dān)債務(wù)的能力，地方投融資平臺貸款并不會出現(xiàn)風(fēng)險集中爆發(fā)的現(xiàn)象；而另一些經(jīng)濟學(xué)者則視地方政府投融資平臺為洪水猛獸，呼吁銀行應(yīng)停止對其發(fā)放貸款。因此如何正確識別政府融資平臺貸款的風(fēng)險及采取有效措施控制其風(fēng)險是擺在政府和金融機構(gòu)管理者面前具有重要意義且亟待解決的現(xiàn)實問題。

2 政府融資平臺貸款概況

按照銀監(jiān)會的定義標(biāo)準(zhǔn)，地方政府融資平臺公司是指，由地方政府及其部門和機構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟實體。近年來，地方政府融資平臺公司通過舉債融資，為地方經(jīng)濟和社會發(fā)展籌集資金，在加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及應(yīng)對國際金融危機沖擊中發(fā)揮了積極作用。據(jù)統(tǒng)計，目前全國約有3000多家各級地方政府資平臺，貸款總額逐年攀升。在2013年年度監(jiān)管工作會議上，銀監(jiān)會主席尚福林指出地方政府融資平臺貸款余額為9.2萬億，占到銀行業(yè)貸款余額的13.8%。

3 政府及銀行監(jiān)管部門對地方政府融資平臺的政策

融資平臺舉債融資規(guī)模迅速膨脹，運作不夠規(guī)范，銀監(jiān)部門已經(jīng)意識到其不可忽視的風(fēng)險隱患。國務(wù)院2010年發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號）文件，提出了要抓緊清理核實并妥善處理融資平臺公司債務(wù)，加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業(yè)金融機構(gòu)等的信貸管理，堅決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為。同年，財政部、發(fā)改委、人民銀行和銀監(jiān)會四部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項的通知》（財預(yù)〔2010〕412號）文件，對國發(fā)〔2010〕19號文件提出的工作要求進(jìn)行細(xì)化和落實。在隨后的兩年中，銀監(jiān)會連續(xù)發(fā)布了《關(guān)于切實做好2011年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管工作的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2011〕34號）文件，明確地方政府融資平臺貸款要“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的十六字方針，以降舊控新為目標(biāo)，進(jìn)一步做好地方政府融資平臺風(fēng)險監(jiān)管工作；以及《關(guān)于加強2012年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2012〕12號）文件，明確各銀行業(yè)金融機構(gòu)要遵循“政策不變、深化整改、審慎退出、重在增信”的總體思路，以緩釋風(fēng)險為目標(biāo)，以降舊控新為重點，以現(xiàn)金流覆蓋率為抓手，繼續(xù)推進(jìn)地方政府融資平臺貸款風(fēng)險化解工作。

溫家寶同志在2012年的十一屆全國人大五次會議上作政府工作報告時表示，將進(jìn)一步清理規(guī)范地方政府融資平臺公司，堅決禁止各級政府以各種形式違規(guī)擔(dān)保、承諾；在2013年的十二屆全國人大一次會議上作政府工作報告時指出，要加強地方政府性債務(wù)全面審計和地方政府融資平臺管理，有效控制經(jīng)濟運行中的風(fēng)險隱患。

可見，地方政府融資平臺貸款的風(fēng)險已不容忽視，各方都在積極探尋有效的解決方式。

4 地方政府投融資平臺貸款存在的風(fēng)險

4.1 關(guān)于融資平臺的制度風(fēng)險

政府融資平臺公司是代表地方政府對金融機構(gòu)進(jìn)行融資的特殊公司，因此企業(yè)法人和高層管理人員大多有當(dāng)?shù)卣賳T背景，企業(yè)管理經(jīng)驗不足，管理不規(guī)范，缺乏投資風(fēng)險控制機制，法人治理結(jié)構(gòu)不完善。

此外，制度風(fēng)險還體現(xiàn)在，政府融資平臺貸款“借、用、管、還”四個主體的不一致。政府融資平臺的基本職能是當(dāng)作地方政府的融資工具，負(fù)責(zé)資金籌措和對施工單位的撥付，資金使用部門實際為當(dāng)?shù)刎斦块T或者是項目建設(shè)單位的統(tǒng)籌使用和管理。由于公益或準(zhǔn)公益性項目多，政府融資平臺的盈利主要依賴政府為平衡項目現(xiàn)金流而明確給融資平臺進(jìn)行收儲和整理的土地的使用權(quán)出讓收入或地方財政補貼收入。在項目建成后，往往又新設(shè)立一個新公司負(fù)責(zé)項目以后的運營和維護。政府融資平臺在項目建設(shè)、收益分配、債權(quán)債務(wù)等方面缺乏獨立自主性，且借款主體和用款主體不一致，因此當(dāng)發(fā)生還款困難，當(dāng)?shù)卣植淮鷥?，勢必影響銀行金融機構(gòu)信貸資金的安全。

4.2 關(guān)于融資平臺客戶的信貸評估風(fēng)險

對政府融資平臺客戶調(diào)查不深入。在當(dāng)今金融同業(yè)競爭激烈的情況下，具有強大政府背景的政府融資平臺誤用質(zhì)疑的被金融機構(gòu)視為優(yōu)質(zhì)客戶。在對政府融資平臺進(jìn)行調(diào)查評估時，一是評估人員認(rèn)為在地方政府的大力支持下，還款來源有保障；二是融資平臺承接項目多為非盈利項目，公司運營資金來源基本為政府補貼收入，因此無法套用一般公司的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟評價指標(biāo)衡量資產(chǎn)質(zhì)量，容易降低準(zhǔn)入門檻，導(dǎo)致過度授信的發(fā)生，存在較大的風(fēng)險隱患。

4.3 關(guān)于融資平臺貸款的擔(dān)保措施風(fēng)險

由于政府融資平臺項目基本為當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，貸款金額較大，因此能夠為其貸款提供保證擔(dān)保的企業(yè)較少，擔(dān)保措施主要為收費權(quán)質(zhì)押、土地使用權(quán)抵押。當(dāng)項目的第一還款來源無法實現(xiàn)或無法足額償還貸款本息時，擔(dān)保權(quán)利能否實現(xiàn)就成為銀行資產(chǎn)保全的重要因素。而實際上，土地使用權(quán)抵押的風(fēng)險是很大的。土地使用權(quán)抵押權(quán)利的實現(xiàn)包括多種不可控因素，這些因素影響了銀行評估者和決策者對土地使用權(quán)價值的確定，同時也對通過處置土地使用權(quán)來達(dá)到資產(chǎn)保全產(chǎn)生很大影響。土地使用權(quán)價值是體現(xiàn)在完成征地拆遷和土地收儲平整之后的市場價值，是在正常市場條件下一定年期的土地使用權(quán)未來純收益的現(xiàn)值總和。

銀行實現(xiàn)擔(dān)保價值的過程中，會面臨很多步驟和影響因素，其中主要包括對用地規(guī)劃實施調(diào)整（如原為劃撥用地）、土地的征地拆遷和平整、土地的出讓、土地出讓收入的歸屬和劃轉(zhuǎn)等，此外還有土地整治資金成本的核定和土地出讓市場容量，這些因素會直接影響到真正實現(xiàn)土地的使用權(quán)價值，進(jìn)而影響到銀行資產(chǎn)保全工作的開展。

4.4 關(guān)于融資平臺貸款的期限風(fēng)險

政府融資平臺貸款的期限較長，到期安全回收的不確定性增強。目前，政府融資平臺貸款的期限以長期為主，大部分在5-15年，有的甚至20多年。貸款期限較長增加了到期安全回收的不確定性，一是目前一屆政府的任期是5年，本屆政府任期內(nèi)貸款尚未到期，沒有還款的壓力，在政府缺乏償債責(zé)任機制的情況下，下屆政府也缺乏還款的動力；二是如果在貸款期限內(nèi)出現(xiàn)國家政策調(diào)整，則對貸款的償還會造成重大影響。

4.5 關(guān)于融資平臺貸款的資金監(jiān)管風(fēng)險

政府融資平臺貸款資金容易被挪作他用，監(jiān)管存在難度。政府融資平臺的建設(shè)資金普遍由地方財政或項目建設(shè)主管單位統(tǒng)一調(diào)度管理。當(dāng)?shù)赝瑫r開展的項目較多，資金不得不在不同銀行間的賬戶進(jìn)出頻繁，而且資金用途大多相同，加之與各關(guān)聯(lián)公司往來密切，因此對信貸資金是否真的使用在本項目上的監(jiān)管很有難度。2009年國家審計署對地方政府融資平臺貸款的資金使用情況進(jìn)行了審計，并在隨后出臺了“實貸實付”的政策要求，但在操作中較有難度，因此據(jù)調(diào)查了解基本在打折扣執(zhí)行。政府融資平臺資金的使用以地方政府的意志為轉(zhuǎn)移，存在信貸資金被挪作他用的可能。

5 防控政府融資平臺貸款風(fēng)險的對策

5.1 政府和銀監(jiān)部門都在紛紛出臺相關(guān)文件，規(guī)范政府融資平臺貸款業(yè)務(wù)，但還僅僅是針對已經(jīng)暴露出的問題進(jìn)行查漏補缺，沒有制定一套系統(tǒng)完整的法律法規(guī)。目前，當(dāng)務(wù)之急是盡快出臺投融資法律法規(guī)，使業(yè)務(wù)的開展合法合規(guī)。需要明確規(guī)范的事項內(nèi)容應(yīng)包括但不限于：項目運作模式、項目投融資主體、業(yè)務(wù)范圍、運作內(nèi)容、債務(wù)的償還、資金流程監(jiān)管、風(fēng)險補償措施等方面的規(guī)范。

5.2、 將各投融資平臺打造成為真正自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的獨立法人

一是不要再向融資平臺派高管人員，不再以行政手段干涉企業(yè)的經(jīng)營管理。政府或政府的相關(guān)機構(gòu)履行出資人的職責(zé)，制定戰(zhàn)略調(diào)整方案和監(jiān)管職能，按出資比例享有資產(chǎn)收益和參與重大決策的權(quán)利；二是國有資本對公司的債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任，實現(xiàn)行政權(quán)與資本運作分離。融資平臺應(yīng)著力于的國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理，通過公司化的運作模式，堅持以市場為導(dǎo)向，建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代化企業(yè)制度，完善法人治理結(jié)構(gòu)。

5.3 金融機構(gòu)應(yīng)加強與政府相關(guān)部門及政府融資平臺及金融機構(gòu)之間的溝通，全方位了解負(fù)債狀況，分析償債能力

對地方政府及其融資平臺準(zhǔn)確的融資規(guī)模，目前從公開的渠道中看，不同部門給了不同的答案。金融機構(gòu)獲取地方政府負(fù)債狀況和償債能力情況的信息不夠準(zhǔn)確，這給金融機構(gòu)真實、全面評估地方政府的整體債務(wù)水平帶來了困難。通過加強與政府部門、融資平臺其他金融機構(gòu)的溝通，密切銀政、銀企、銀銀之間的關(guān)系，深入了解政府的財政收支、融資模式、貸款規(guī)模、償還能力及融資平臺的經(jīng)營管理狀況，研究分析應(yīng)采取的對策及措施。

5.4 嚴(yán)格政府及融資平臺的信貸調(diào)查評估，防范過度授信風(fēng)險

金融機構(gòu)應(yīng)詳細(xì)規(guī)范政府融資平臺貸款的授信操作，建立以當(dāng)?shù)卣?fù)債狀況為基礎(chǔ)、融資平臺經(jīng)營狀況和承建項目為依據(jù)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，對還款來源和信貸風(fēng)險的評估要從嚴(yán)掌握，適度授信。通過分析地方政府財政收支情況，發(fā)現(xiàn)存在超出實際負(fù)債能力舉債的，應(yīng)采取有效措施控制授信規(guī)模；通過人民銀行征信系統(tǒng)查詢，發(fā)現(xiàn)在銀行同業(yè)間的整體負(fù)債額度已超過合理范圍或項目授信總額度已超出項目總投資的，不得給予新增授信支持，對存量額度要逐步壓縮。

5.5 加強對政府融資平臺貸款的風(fēng)險擔(dān)保措施，努力降低信貸資產(chǎn)損失的可能性

一是在選擇擔(dān)保措施時，應(yīng)與政府融資平臺的信用風(fēng)險情況相匹配，對于信用不好的客戶，應(yīng)選擇容易變現(xiàn)的抵押物和現(xiàn)金流充沛的權(quán)利進(jìn)行抵質(zhì)押；二是新增融資平臺貸款擔(dān)保措施要嚴(yán)格執(zhí)行財政部、發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會2012年12月24日發(fā)布的《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財預(yù)〔2012〕463號）文件要求，堅決禁止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為；三是對于存量貸款中擔(dān)保措施主要依賴財政擔(dān)保、人大承諾函等需要整改的貸款，應(yīng)追加充足有效的擔(dān)保措施保障債權(quán)的實現(xiàn)。

5.6 按照還款來源的資金回流情況，確定貸款期限

因政府融資平臺貸款主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目自身不產(chǎn)生受益或受益很少，項目還款來源大多為政府專項補貼資金或項目區(qū)域內(nèi)的土地出讓及公司名下的土地轉(zhuǎn)讓收入。項目能否按時還款與項目建設(shè)和運營關(guān)聯(lián)不緊密，而受政府意志影響較大，因此貸款期限應(yīng)以3-5年為主。

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