關于加強地方海事執法能力建設的幾點思考

摘 要：當前，非水網地區地方海事執法能力較弱，成為困擾發展的難題。地方海事機構要想提高執法能力和監管水平，走出困局，必須理順管理體制，提高執法人員業務水平。

關鍵詞：地方海事；執法；能力建設；地方海事發展

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）36-0303-02

作為國家行政執法部門，在“全國海事一家人、水上監管一盤棋”的理念下，地方海事部門和國家直屬海事部門一樣，承擔著維護水上交通安全、防止船舶污染的神圣職責。但地方海事部門業務量小，人手少，裝備差，執法質量水平相對較低，如何提高地方海事行政執法能力和水平，是我們必須要面對和思考的問題。

一、目前中國海事機構的現狀

經過多年的改革，目前中國海事機構由國家直屬海事部門和地方海事部門組成。國家海事部門實行垂直管理體制，主要負責沿海和內河對外開放水域。地方海事部門多實行屬地管理，主要負責直屬海事部門管轄以外的地方水域，也有部分省份地方海事實現省級直管，垂直設置，但大多實行省、市、縣三級管理體制，上級海事部門只對下級海事部門實行業務指導，海事機構隸屬于當地的交通主管部門。一般地方海事機構的職責為：授權負責所轄水域水上交通安全監督和防止船舶污染管理；負責船舶、水上浮動設施、船用產品的檢驗、發證及管理；組織協調和指導水上搜尋救助工作等。有的地方還負責水路運政管理工作和其他有關水路交通工作。

二、當前地方海事部門行政執法存在的主要問題

（一）體制不順，執法困難

由于中國直屬海事機構和地方海事機構并存，體制不順，導致一些地方海事機構，特別是非水網地區在海事執法中遇到很多困難。以吉林省為例，2004年，省里撤銷吉林省港監船檢局，成立吉林省地方海事局。各地根據實際情況，有的成立了獨立的海事局（處），有的和當地道路運輸管理部門合署辦公，分為省、市、縣三級管理體制。省、市成立地方海事局，縣（市）、區成立地方海事處，分別隸屬于當地交通主管部門。這樣，在具體的行政執法過程中，大量的矛盾和問題就暴露出來了。無論國家海事部門還是地方海事部門，都是按照《中華人民共和國內河交通安全管理條例》等法律、法規授權，行使海事行政執法職能。海上海事行政處罰程序第85條規定：“各級海事局所屬的海事處管轄本轄區內的下列海事行政處罰案件：對自然人處以警告、1 000元以下罰款、扣留船員職務證書3—6個月的海事行政處罰；對法人或其他組織處以警告、1萬元以下罰款的海事行政處罰。”而《內河條例》所規定的海事行政處罰數額下限都遠遠超過縣級海事機構的處罰權限，國家海事部門直屬的海事處由于實行垂直管理體制，超越處罰權限的，可以由上級海事部門處罰；而隸屬當地交通主管部門的縣級地方海事處與上級海事部門無隸屬關系，超越其處罰權限的案件，上級海事部門也不便出面進行管轄，這樣就造成了海事執法的尷尬局面。另外，地方海事機構管理的船舶大都噸位小，收入少，而《中華人民共和國內河交通安全管理條例》等水上交通法規所設定的罰款數額巨大，致使海事行政處罰決定無法履行，使海事行政處罰決定大都成了“白條”，海事機關執法權威受到嚴峻挑戰。有的基層海事處由于業務量特別小，當地政府只給核定兩個人的編制，而按照海事行政處罰程序，至少需要4個人才能完成一個完整的處罰案卷，分別是兩個辦案人，1個法規員，1個領導。兩個人的海事處根本無法行使處罰權力，怎么去開展海事管理工作呢？四川、陜西、湖南等省制定了適合當地實際情況的水上交通安全管理法規和規定，使當地海事部門行政執法活動有法可依。但遺憾的是，這些地方法規大都僅僅在降低行政處罰額度上作了規定，而在處罰程序的簡化等方面沒有新的突破。地方海事部門在執法中的尷尬沒有得到化解。目前吉林省已出臺《吉林省水上交通管理條例》，這將有助于解決吉林省地方海事機構行政執法方面遇到的一些難題。

（二）業務不精，執法能力不強

全面履行水上交通安全監管需要一支具有綜合執法能力的海事執法隊伍。近幾年來，“全國海事一家人、水上監管一盤棋”的理念的提出，部海事局通過國家海事和地方海事“結對子”共建活動，安排地方海事人員參加學習培訓等方式，通過“執法先進單位”、效能建設等一系列創建活動的開展，地方海事隊伍的整體素質和執法能力有了明顯的提高，但仍滯后于新形勢下水上交通安全監管的需要。一些地方海事執法人員的綜合知識水平不高，認識問題只停留在事務表面，對一些新時期的海事行政管理工作和出現的問題，研究不充分、理解不透徹、管理不到位。體現在知識水平上，表現為文化水平低，知識結構不合理，缺少各類復合型人才和一專多能的執法人員。另外，執法人員老齡化加劇，工作瓶頸問題日趨明顯，特別是在基層海事處，一線精干執法人員缺乏，人手不夠，導致執法力量偏弱，造成基層海事工作任務重、壓力大，執法整治工作不能很好地完成，海事監管職能無法到位。

（三）文書制作欠規范，案卷問題多

法律文書應當充分體現嚴肅性、規范性、合法性和合理性。地方海事機構都有完善的辦案程序，制作了相應的執法文書。但是，由于執法人員水平和能力參差不齊，在具體的辦案過程中，填寫或制作的相關法律文書不夠規范。從近幾年來不同范圍、不同層次的案件質量的評查結果看，發現存在一些問題。有的案件的當事人的身份證明沒有提供，船舶證書未提取，一些證據的復印材料沒有標明出處，現場查獲的單據和詢問筆錄中的數據不一致。甚至有的案件，在對當事人詢問調查的時候，有先入為主的現象。有些案件在送達處罰告知書時，未制作送達回執，或送達回執制作不完整。有的海事處罰告知書送達的當天就制作送達處罰決定書，未留足當事人陳述、申辯的期限等等，不一而足。這些問題的存在，有些是由于辦案人員粗心所致，只要細心加以注意，是完全可以避免的，有些是執法人員的辦案能力和法律素養問題，需要長期的鍛煉和培養，決非一朝一夕就能解決的。

三、提高地方海事行政執法能力的幾點建議

以上種種不足，原因有多方面。有些是歷史遺留問題，有些是體制、不順等原因造成的，也有些是執法人員自身素質不足的原因。針對上述問題，要加強地方海事執法隊伍建設，盡快提高地方海事機構的行政執法能力，應重點做好以下幾方面工作。

（一）加強執法培訓，提高綜合素質

加強對地方海事執法人員的教育培訓是提高海事執法水平的重要措施。在培訓中要有針對性，根據不同崗位、不同層次、不同素質基礎的人員和存在的突出問題，有的放矢地進行培訓。首先，要建立長效培訓機制。采用集中學習與平時業務學習相結合的方式，不斷提高海事執法人員的法律水平，使大家能自覺在法律法規的范圍內活動，善于用法律手段處理各項海事活動。使其較為系統和全面地了解和掌握《行政許可法》、《行政處罰法》、《水上交通安全管理條例》等有關法律、法規的基本內容，豐富海事人員專業知識，提高海事人員辦案水平。其次，要組織開展各種形式的法律法規知識競賽活動。通過案例分析、模擬辦案和崗位練兵競賽活動，調動執法人員學法、用法的熱情和積極性，提高整體執法水平。

（二）加強執法監督，嚴肅執法紀律

加強對執法權力的監督是提高執法水平的關鍵。在內部監督方面，各級地方海事機構要進一步完善執法質量考評和執法過錯責任追究制度，不斷整合內部監督力量，紀檢、監察、法制等部門要對執法活動的過程進行有效的監督檢查，尤其要加大對易出問題的重點執法環節的監督力度，力求在監督內容、監督手段、監督形式上有所創新。在外部監督方面，結合“陽光海事”創建活動，深入推行政務公開、行政執法公示和社會承諾制，增加執法透明度。將各級海事部門的行政行為置于全社會的監督之中。要主動配合群眾監督、輿論監督等外部監督，認真解決好信訪舉報工作，聘請行風監督員，使之形成有效的外部監督網絡。通過內外監督兩張網對海事行政執法工作進行多層次、多角度、全方位的監督檢查，對發現的問題，嚴格按照“誰辦案、誰負責，誰主管、誰負責，誰審批、誰負責”的原則，嚴格進行行政問責，追究行政責任。

（三）改革管理體制，保證政令暢通

目前，地方海事部門在體制上，實施條塊結合的管理體制模式，有的地方海事機構經費不足、監管設備落后、執法能力偏弱，有時會導致政令不暢。因此應實行全國垂直管理，或者省以下地方海事機構實行垂直管理，納入公務員體制。《內河交通安全管理條例》第4條第2款規定：國務院交通主管部門在中央管理水域設立的海事管理機構和省、自治區、直轄市人民政府在中央管理水域以外的其他水域設立的海事管理機構（以下統稱海事管理機構）依據各自的職責權限，對所轄內河通航水域實施水上交通安全監督管理。可見，《內河交通安全管理條例》的立法初衷并不禁止省以下的地方海事管理機構應實行垂直管理體制，這樣地方海事管理機構在海事行政執法中就能避免很多矛盾和尷尬。

提高地方海事行政執法能力，除了執法人員要不斷學習，努力適應海事執法工作的要求外，更主要的是要在改革管理體制上下功夫。廣東、海南、廣西的海事體制就是成功范例，應該全國推廣。只有實現全國直屬海事與地方海事機構合并統一，才能真正提高海事執法能力，才能實現“全國海事一家人，水上監管一盤棋”的目標。