行政人員倫理自主性及其提升途徑探析

【文章摘要】

保持行政人員的倫理自主性可以有效防治行政腐敗。論文在探討行政人員倫理自主性的內涵、分析當前行政人員倫理自主性缺失的具體表現的基礎上，從行政組織外部環境和個體內部兩個角度，探究了行政人員倫理自主性缺失的原因，進而提出提升行政人員倫理自主性的具體途徑。

【關鍵詞】

行政人員；倫理自主性；自由裁量權

行政腐敗問題是一個世界性課題，人們通常傾向于通過法律制度的完善來治理腐敗。但不可否認的是，保持行政人員的倫理自主性在有效防治行政腐敗方面具有重要作用，它將成為行政人員承擔道德責任、有效抵制行政腐敗和實現行政責任以及構建服務型政府的內在動力。

1 行政人員倫理自主性的內涵

本文的研究對象“行政人員”僅限于狹義概念，即指國家行政機關中作為行政主體、代表國家運用行政權力從事行政活動的人員。美國學者庫柏認為，“組織及其管理者有時候從為公眾服務中偏離出來轉而為自己服務，當這樣的事發生的時候，行政人員個人就有必要界分自己對組織的責任范圍以保證終極性的對公民的責任。”這深刻地揭示了引入行政人員倫理自主性的重要性和必要性。但至今為止，學界對于行政人員倫理自主性的內涵尚沒有統一的認識及深入的探究。筆者認為，行政人員倫理自主性是指當公共組織的目標及個體行政行為偏離了公民的期待和利益時，行政人員對所面臨的倫理問題進行自主價值判斷和倫理選擇的能力。具體包括以下幾方面內容：

1.1 行政人員倫理自主性本質上是一種個體道德判斷和選擇能力

行政人員倫理自主性主要是指面臨倫理沖突時運用所持有的良知、信仰、價值觀和內心道德準則進行自主選擇的能力，它根植于個人內心深處的道德感和敢于做出選擇的道德勇氣。從這一點來看，行政人員倫理自主性作為一種個人道德判斷和選擇能力，是個人道德底線和行動的最高指向。

1.2 行政人員倫理自主性的終極價值是為公眾負責

根據社會契約論和人民主權說，人民是國家權力的所有者，國家應當對人民負責。而作為國家代表的政府又根據社會實際發展的需要，通過二次授權的方式，把人民授予政府的權力交給行政人員去具體行使。因此，行政人員既要對上級和組織負責，更要對人民負責，或者說要把對上級和組織負責統一到對人民負責中，而對人民負責是本源性的、最根本的。當上級利益、組織利益與人民利益發生沖突時，行政人員要在組織中堅持人民利益的價值取向，以維護和促進公共利益。行政人員的倫理自主性的指導依據只有一個，那就是為公眾負責。

1.3 行政人員倫理自主性不同于個體行政責任

作為民主政治時代的一種基本價值理念，行政人員必須對社會和民眾的基本需求作出回應并積極采取行動予以滿足，必須積極地履行其社會義務和職責，必須承擔政治上和法律上的責任，這就是行政人員的個體行政責任。而行政人員倫理自主性是針對個體在履行行政責任過程中以為公眾負責這一終極價值為指導進行的道德選擇。由此可見，行政人員的倫理自主性不同于個體行政責任。

1.4 行政人員倫理自主性產生于行政自由裁量權的行使

概括地講，行政自由裁量權是指行政人員在法律規定的幅度和范圍內，依據法定職權和法定條件，在各種可能采取的措施中進行選擇的權力。行政自由裁量權賦予了行政人員自主選擇權、給予了自主選擇的空間，而這種自主選擇體現了一定的價值取向，即是選擇維護個體利益或部門利益還是選擇維護公共利益。由此可見，行政人員倫理自主性產生于行政自由裁量權的自主行使。

2 行政人員倫理自主性缺失的主要表現

在行政實踐中，行政人員應對多種權力來源、承擔多種不同的社會角色時，常面臨個人利益和公共利益之間的得失選擇。在權力沖突、角色沖突以及利益沖突的倫理困境中，部分行政人員往往無法進行正確的自主價值判斷并實施為公眾負責的倫理選擇，從而導致各種行政倫理失范現象的發生。

2.1 在權力沖突時抑制倫理自主性

權力沖突是兩種或者更多的權力主體強加于行政人員個體的多重責任所引起的沖突，這些權力主體可以是法律制度也可以是上級或下級，還可以是公民。當這些權力對行政人員的行為要求不一致時，就會產生權力沖突。權力沖突因為權力的壓力，使得行政人員無法回避，在調處這些沖突時，由于適用的規則不同，又會面臨多種選擇。在這種情況下，行政人員不得不作出選擇然而很可能又不是公眾利益至上的最佳選擇。

2.2 在角色沖突中拋卻倫理自主性

角色沖突是當一個人扮演一個角色或同時扮演幾個不同的角色時，由于不能勝任，造成不適宜而發生的矛盾和沖突。人們在不同的角色中所體驗到的價值觀是有很大差別甚至是相互沖突的。行政人員首先是公民，其次是公職人員。在行政實踐活動中，因扮演不同角色發生沖突不可避免。行政人員由于認知上的差異、意志力的強弱或者是出于長遠或眼前利益考慮，倫理自主性很容易被拋諸腦后、無法保持。

2.3 在利益沖突前喪失倫理自主性

利益沖突是指行政人員公職上代表的公共利益與其自身具有的私人利益之間的沖突。這里的利益，不僅是經濟利益，還包括專業利益、個人聲譽等。在公共行政的實踐活動中，行政人員作為其行為的主體不可避免地會面臨多重利益沖突，需要權衡之后再進行行政行為選擇。權力的擁有者很可能會借助權力來滿足自身欲望，而這些欲望往往與公眾的愿望相悖。不論在何種利益關系中，出于自身利益考慮的行政人員不可避免地會在一定程度上喪失倫理自主性。

3 行政人員倫理自主性缺失的主要原因

探究行政人員倫理自主性缺失的原因，可從外部環境和內部因素兩個角度進行分析，具體包括以下幾個方面：

3.1 “官本位”的社會文化環境抑制了行政人員倫理自主性

中國經歷了兩千多年的封建社會，在積淀璀璨文明的同時，也孕育了文化糟粕，對當前的社會文化環境產生深遠的影響。如為人所推崇的“禮”發展至今衍伸出了不同的具體形態，“官本位”就是其表現之一。“官本位”的社會文化環境造就了以“官”的意志為轉移的利益特權、“唯上是從”的制度安排、以“官”為本的價值取向和以是否為官和官職大小評價社會地位的衡量標準。由此產生對權力、官位、官員的崇拜和敬畏的意識，進而導致長官意志、權力至上觀念和依附意識及其現象的產生。“官本位”的思想嚴重腐蝕人們的思想，助長貪污腐敗，抑制行政人員倫理自主性。

3.2 傳統的“政治行政二分論”下對法律法規的僵化理解和執行限制了行政人員倫理自主性

“政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執行”是行政和政治關系的經典論述。行政機關的主要工作就是執行立法機關的立法，以及在法律授權下通過各種規章、政策的制定執行以促成社會公共利益的實現。行政機關要求其行政人員只要嚴格地遵循由立法機關制定的相關法律，運用這些法律法規來分析和處理問題，而不需要引入倫理機制解決實際遇到的困境問題。這樣，遵守行政法規不再是實現公共利益目標的手段，而是行政人員工作的終極目標。也正因為如此，對法律法規的僵化理解和執行成為了限制行政人員倫理自主性發揮的重要因素之一。

3.3 科層制組織結構對理性和效率的過度追求扼殺了行政人員的倫理自主性

現代行政組織是建立在韋伯“形式合理性”為特征的現代官僚制理論基礎上的。在官僚制的行政組織中，行政人員被要求以中立的價值觀、以最有效的方式去執行行政機關的規定和上級的命令，由此變成了官僚組織這一架相當精確的、不停運轉著的巨大機器中一個簡單的齒輪。行政組織對理性和效率的過度追求導致行政機關工具理性和價值理性的背道而馳，扼殺了行政人員的個性和自主性。在這種等級結構作用下，絕大多數行政人員盲目服從權力，倫理自主性受到壓制，行政人員很大程度上成為政策的執行工具。

3.4 不健全的救濟、監督機制導致行政人員倫理自主性缺失

目前，我國行政人員受到行政處分后，唯一的救濟渠道就是申訴。但是從現實情況看，絕大多數的救濟結果都是維持原處理決定，這種狀況從一定程度上說明了受處分者得到救濟的權利不充分，并不能有效地維護行政人員的合法權益。同時，因為監督機制的不健全，有些行政人員雖然做了與職責相違背的壞事，損害了他人的利益，卻沒有付出相應的代價，甚至有時會利上加利。這樣的法律環境，縱容行政人員存在僥幸心理，使其開始顛覆自己的倫理道德，最終導致其倫理自主性缺失。

3.5 當前個體行政道德水平是行政人員倫理自主性缺失的主要內因

道德心理學家將個體行政道德發展分為三階段：前道德階段，行政人員的道德責任感處于制度性責任的合法權威的控制之下；習慣道德階段，行政人員通過前道德階段的學習逐漸形成一種職業道德習慣；自律道德階段，行政人員具備倫理自主性，能夠把外在道德原則內化為個人的內心需要。以目前的實踐來看，我國行政人員的道德水平還停留在第一和第二階段，尤其以第一階段最多，這也就決定了行政人員的倫理自主性也停留在這個層次上，這是行政人員的倫理自主性缺失的主要內因所在。

4 行政人員倫理自主性的提升途徑

4.1 實現行政倫理的法制化

我國的行政倫理立法起步較晚，發展落后，涉及行政倫理的法律目前只有《公務員法》、《國務院工作人員守則》和《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》等幾部，且涉及倫理道德問題的面窄而少，不夠具體、細致，不足以產生足夠大的法律震懾和保護，所以有必要制定一部詳盡完整的行政倫理法典和實施細則。在制定《行政倫理法》時要充分考慮行政倫理法制化的定量與定性要求相結合。

4.2 建立健全行政倫理監督體系、健全行政人員救濟制度

有必要設立獨立的行政倫理監督機構，接受行政系統內部行政人員的檢舉，同時要對檢舉人給予絕對的保護與一定的獎勵。通過這種方式，既可以有效防止權力干預，也可以防止檢舉人因為顧及自身利益受損而不敢說真話的現象。這里的“獨立”是指和行政機構相分離并且權力平行、能夠產生相互抑制的“獨立”，而不是從行政人員中挑選出來兼職行政倫理監督人員，更不是一種臨時組成的行政倫理監督機構。

行政人員因為缺乏安全有效的救濟制度，在遇到倫理困境時，因為害怕受到組織或上級的打擊報復而選擇行政妥協，或幫助上級或組織采取違背人民意愿的不道德行為，所以健全行政人員的救濟制度是十分必要的。將行政人員權利保障納入司法救濟范圍，打破人事糾紛不能進行司法訴訟的規定。同時，有必要建立獨立的行政人員救濟機構并保障其獨立性，不受權力干擾。這樣才能有效維護受到不公正待遇的行政人員的合法權益，才能鼓勵和保護行政人員的倫理自主性。

4.3 改進行政人員的選拔、培訓及考核制度

一是，可以在行政人員考試結構化面試環節引入涉及倫理困境的案例分析題，以此來考察應考者的價值取向。二是，組織可以通過對行政人員進行案例分析培訓，將倫理決策模式思想慢慢灌注到行政人員的大腦中，并隨著培訓次數的增加由最初的被動接受到主動內化并用以指導行動，這將大大提升行政人員的倫理自主性。三是，根據行政倫理的目標，引入行政人員倫理自主性的考核，盡量做到考核指標的量化、細化和具體化，如可以定量考核其參加政治理論學習的次數、在行政主體中開展行政倫理教育的頻度、測試行政倫理水平的高低度等等。把考核評價結果和選拔任用干部、淘汰不稱職干部結合起來。這樣，行政人員才有動力或出于敬畏而主動提升倫理自主性。

4.4 行政人員自身主動加快道德階段的轉變

行政人員要通過組織內部學習和行政倫理機制的建立，明確自己的道德價值追求。行政人員具有兩重性身份：既是個體的人，也是公共人。行政人員最基本和最初，甚至最高的道德價值追求都是實現和維護社會的公共利益。與此同時，要注重行政良心的培養。培養行政良心要從堅持慎微、慎權、慎獨、慎欲做起。唯有如此，行政人員在面臨各種倫理沖突時，才能夠做出正確的價值判斷和選擇，實現道德發展階段的轉變。

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【作者簡介】

王瑩，浙江理工大學法政學院講師，1978年11月生，研究方向為行政倫理學、公共組織理論；王璐娟，浙江理工大學科技與藝術學院講師。