政府投資工程項目內部控制的問題與對策

2013-12-31 00:00:00丁麗宏

中國管理信息化 2013年12期

[摘要] 近年來，城市建設工作的重點不斷地轉移到城市基礎設施等民生工程項目上來，政府投資項目范圍逐步拓寬，投資規模日益加大，因此加強對政府重大投資工程項目的預算與管理，尤其是加強政府投資工程項目內部控制就成為擺在政府投資項目面前的一項重要而緊迫的任務。本文從政府投資工程項目內部控制現狀入手，深入分析政府投資工程項目中存在的內部控制問題，并有針對性地提出了加強內控的對策與建議。

[關鍵詞] 政府投資；工程項目；內部控制；對策

[中圖分類號] F239.45 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2013）12- 0018- 03

1 政府投資工程項目內部控制存在問題分析

隨著政府投資機制的不斷改革，政府對投資行為的管理日益正規化、科學化、規范化。但由于傳統因素的干擾與限制，政府在投資工程項目管理模式與監督機制方面還有待于進一步改進與完善。政府投資工程項目大部分屬于公共性事業，關乎百姓民生。由于工程項目具有周期長、資金投入大、涉及部門多等特點，導致政府投資工程項目管理內控方面仍然存在諸多問題。

1.1 內部環境方面存在問題分析

目前政府投資工程項目內部環境問題主要表現在以下2個方面：①組織機構不健全。表現在項目獨立監管機構缺失，大多數投資項目只設臨時性的項目管理辦公室對工程進行代管，機構內部也不設立審計部門，不能實現對工程項目的全方位有效監管，致使內部控制過程流于形式。②管理人員素質參差不齊，管理水平低下。由于該機構是一個臨時性的機構，機構中人員屬臨時抽調的工作人員，無足夠經驗和力量去承擔項目的管理，造成了管理過于粗放，對先進的施工技術難以把握和控制，從而導致工程質量以及安全沒有保障，其專業勝任能力有待提高。

1.2 風險評估方面存在問題分析

風險評估方面存在的問題表現在以下2個方面：①工程項目無內部控制流程設計。沒有編制出一套科學的流程設計，致使在項目執行過程中出現了無章可循、無法可依、缺乏協調、效率低下、相互推諉等現象。同時職責分工不清、授權不明、工程執行力弱化，也給工程項目帶來了潛在的風險。②工程項目的投資額大多采取銀行先貸款，政府后償還的模式，但若在工程項目的建設中出現任何問題，銀行就有可能暫停其借款，此時工程將面臨資金短缺的風險。

1.3 控制活動方面存在問題分析

工程項目單位雖然也制定了內部控制制度，但工程中的一些崗位和職務沒有執行不相容崗位相分離原則，致使內部控制環境弱化，在關鍵環節上存在較多問題，導致合同管理失控，如招投標違反“公平、公正、公開”的原則，形成虛假招標；在付款方式上也存在著弊端，由財政直接付款給建設單位，建設單位再付款給施工和監理單位，建設單位權力過大，工程款不按進度撥付，工程質量不過關等等。這些問題直接影響著項目的資金管理及使用，在付款方式上存在著弊端，就會導致舞弊行為的發生。

1.4 信息、溝通與監督方面存在的問題分析

信息與溝通是工程項目控制系統中十分重要的一環，它在各階段的控制程序中起著橋梁的作用，如果在任何一個環節出現問題，就有可能導致整個控制體系失效，因而控制信息是否有效、及時地傳遞和溝通是非常關鍵的一個控制環節。工程項目管理辦公室沒有設專人對信息、溝通加以管理，直接導致在各個階段中出現信息滯后，且傳遞不及時的現象。

2 完善政府投資工程項目內部控制體系設計對策

2.1 加強內部環境體系建設

2.1.1 健全組織機構，推行政府投資工程建設管理改革

基于工程是臨時機構管理，政府應成立相對固定的專門機構——政府投資工程管理公司，實行工程 “代建制”，代理該類工程的項目建設，代為行使政府管理職責。依靠專業管理人員，實行專業化管理。政府投資工程管理公司的主要職責是代表政府行使在建期間的管理職能，負責政府投資工程的建設組織過程實施。推行政府投資工程建設管理改革，其宗旨就是對政府投資的工程建設組織實施方式進行的改革，按照“投資、建設、使用、監督”相分離的原則，建立權責明確、制約有效、科學規范，社會化運作的管理體制和運行機制。

2.1.2 加強業務人員的學習與培訓，提高管理人員的專業管理能力

高素質專業的管理隊伍是工程項目管理的基礎，相關部門應加大力度進行崗位培訓，保證內部控制的從業人員具有足夠的專業勝任能力，以此提高內部控制的執行力，從而為工程項目順利與平穩運行提供保障。

2.2 加強風險評估體系建設

建立一套科學、完整的內部控制流程設計，加強項目階段管理，降低融資風險。要增強階段性觀念，針對項目周期的各個階段的特點加以管理。在管理手段上，建立融資風險管理信息系統，提高風險的管理效率和質量；要加強對政府項目風險管理人員的培訓、考核，以此降低融資風險。

2.3 加強控制活動體系建設

2.3.1 完善撥款方式

工程項目的付款方式目前大多是由財政部門下撥給項目辦的，然后由項目辦撥付給施工和監理方，應改為由財政部門委派財務總監對財政資金進行有效監管。根據合同，依據其形象進度將工程款直接撥付給施工和監理方。

2.3.2 完善不相容崗位上的職責分工

工程項目的申請與審批、項目建議書的編制與審批，應由不同的人員來完成。可行性研究的執行、研究報告的編制、審查評定、方案的制訂同審核，招標的組織實施與監督等都應由不同的人員來完成；對工程項目合同中的崗位分工控制，一般包括合同的談判、簽訂、執行、監督和檔案管理等過程，工程項目合同在履行過程中期限較長，因此使得控制在合同的整個過程中尤為重要。

2.3.3 執行事中控制原則

通過施工現場記錄對成本進行周度、月度等實時分析，找出成本差異的原因，采取措施以防止工程項目成本失控。加強對材料消耗上的控制，材料成本占工程總成本的主要組成部分。在施工過程中，建立定額管理系統，每項工程材料發放實現限額管理，同時控制材料采購價格、降低存貨成本，以保持最優的材料儲備；要降低成本、保障工期、質量的技術措施，則應采取新技術、新工藝以及先進的施工方法，避免重復和無效勞動。

2.3.4 完善工程項目的立項程序

①應完善項目建議書的編制與審批。工程項目建議書是由政府對準備建設項目提出的大體輪廓性設想和建議。主要確定擬建項目的必要性和是否具備建設條件以及擬建規模等，是為進一步研究論證工作而提供的依據。從完善項目建議書的編制內容、編制單位、完善項目建議書的審批方面入手。②應完善可行性研究報告的編制與審批。可行性研究工作是在項目建議書的基礎上進行的。可委托或招標具有相關專業技術能力的中介機構來編制，但必須要嚴格審查這些中介機構的資質，主要是從專業勝任能力和是否具備良好的信譽上審查，并報國家計委備案。委托或招標方案應符合國家的法律規定，確保委托或招標過程中公平、公正、公開，嚴防出現招標過程中的舞弊行為。③應完善工程的勘察設計招標控制。項目辦應采用公開招標的方式，擇優選擇具有相應資質的承包單位和監理單位，規范工程招標的開標、評標以及定標，不得將應由一個承包單位完成的工程肢解成若干部分發包給其地的承包單位。項目辦應當組織工程、財務、技術等部門的相關專業人員或委托具有相應資質的中介機構對其編制的概預算進行審核把關，工程項目的概預算只有按照規定的權限和程序審核批準后方可執行。

2.3.5 完善工程項目施工階段管理程序

由于工程項目辦在工程項目的施工階段主要起到控制、協調和監督作用，因而所采取的控制措施就要從總體上進行把握，具體的控制環節包括以下的幾個方面：

（1）是對招標與合同的控制。工程項目在施工招標上的控制。在投標資格審查上，工程項目經理必須安排專人進行詳細核查，其核查的主要內容包括：①投標人財務狀況、下一年度財務預測報告、近兩年經審計的財務報表、開戶銀行的名稱和地址、申請單位的開戶銀行還應出具招標單位可查證的授權書以及近5年平均完成的投資額；②擬參與的主要管理人員情況；③近3年來所承建的已完工程和在建工程情況；④到目前為止所涉及的訴訟和仲裁情況。

（2）是對工程項目的成本控制，由于影響項目成本的因素較多，因此項目成本的控制和監督就要從組織、合同、技術、經濟等幾方面來加以控制。

（3）是對管理人員的控制。要求具有較好的協調溝通能力、專業勝任能力以及解決問題能力的管理人員，深入施工現場，做到發現問題，及時地解決問題，這樣才能確保工程的正常進行，工程質量也將得以保證，同時也便于工程領導及時準確地掌握工程進展情況。

（4）是對工程監理的控制。對監理單位選擇的審核控制。在選擇監理單位時，要特別注意選擇那些知名度高的監理單位，這樣才能在工程的進度、工程的質量以及在工程成本方面實施有效的控制。項目辦應當實行嚴格的工程監理制度并下放管理權力。項目辦應要求工程監理單位依照國家的法律法規及相關技術標準，對施工單位在施工的質量、工期、進度、資金使用和安全等方面實施監督。如果工程監理不到位，則可能導致工程質量低劣，為了確保監理工程師監督管理到位，項目辦應下放管理權力。提高監理成效，杜絕“轉包”問題。針對當前的“轉包”現象，監理工程師應當充分發揮其監理職能，從質和量的2個方面來加以分析，確定中標人是否存在轉包現象。對原材料在進入工地前報審以及取樣檢驗制度。監理單位要嚴格執行原材料進入工地前的報審和取樣檢驗制度，是從原材料的源頭上進行的把關。要求監理工程師執行旁站、巡查制度。項目辦應經常對現場的實物質量進行隨機抽查，同時還應抽查監理工程師的現場旁站、巡查到位情況，若發現監理工程師未按規定執行旁站或驗收的簽證不齊全，應向監理單位嚴肅地提出并予以適當處罰，同時還應追究當事人的責任。

2.3.6 加強工程項目竣工階段的管理

項目辦在收到施工單位的工程竣工報告后，應當及時編制竣工決算，并開展竣工決算審計，辦理竣工驗收手續。同時還應當建立完工項目的評估制度，重點評價工程項目預期目標的實現情況以及項目投資效益等，以此作為績效考核和責任追究的依據。在工程項目的竣工決算環節涉及到2方面的內容：竣工的決算和竣工的決算審計。

2.4 完善信息溝通及監督體系

2.4.1 建立完善的信息溝通體系

作為政府投資的工程項目，其規模大都是相當龐大的，因此在信息的生成和傳遞上就顯得格外的重要。項目辦應設專人來做這項工作，按具體需要識別并選擇使用者的信息需求，在此基礎上進行收集、加工以及處理這些信息，信息報告應當簡單明了，通俗易懂、便于各層面的工作人員掌握相關信息，正確履行職責。

2.4.2 建立完善的監督體系

工程項目管理機構應成立內部審計部門，強化審計監督，對工程進行全方位的監督，并對其內部控制的實施效果進行評估。包括事前審計、事中審計和事后審計。

主要參考文獻

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