論有質量的城鎮化

城鎮化已成為中國經濟社會發展中一個不可回避與逾越的主題。1998年十五屆三中全會第一次提出“小城鎮，大戰略”；2002年十六大提出繁榮農村經濟，加快城鎮化；2012年十八大以來特別是2013的十八屆三中全會將以人為核心中國特色的城鎮化成為推動中國全面深化改革的基本策略之一。正如李克強總理指出的“城鎮化是中國現代化進城中一個基本問題，是一個大戰略、大問題”、“城鎮化是現代化應有之義和基本之策”。

加快城鎮化發展已經成為中央和地方政府的一項重要任務在推進，此過程中涌現出了一些不同城鎮化模式，諸如：重慶戶改模式、山東諸城農村社區模式、天津華明安居樂業有保障模式等。在各地城鎮化快速推進的過程中，顯現出了一些簡單通過農民進城、農業人口向市民轉化追求高城鎮化速度的現象，這些單純追求城鎮化率的高速度的方式是與我們城鎮化的初衷目標不一致甚至相背離的，我們的城鎮化必須是符合城鎮化目的目標的城鎮化，必須是質量的城鎮化。

一、城鎮化的內涵與目的

城鎮化（Urbanization）是經濟社會的運行發展模式由鄉村模式向城鎮模式不斷轉化的過程。城鎮化是居民在生產生活過程中相互之間依存度不斷增加，并突破某一臨界值的過程。城鎮化帶來了居民對公共服務的更多的公平的享用。

城鎮化的目的與目標在于實現基于特定地域（空間）的產業集聚、融合和一體化并在此基礎上的生產力和經濟發展水平的提升；居民的物質文化生活水平、生活方式生活觀念的改善與進步；社會關系的良好構建、社會狀態的更加和諧；人民幸福指數的真正提升和不斷提升。

城鎮化一般包括兩類，一類是農村人口直接向城鎮的遷徙，另一中是農村向城鎮的變遷。

在中國，城鎮化是作為國家的主人平等地享用國家利益與收益的前提條件，也是實現公民平等的一個重要條件與過程。中國作為社會主義國家，有著數量具大的國有經濟及其收益，這些國有經濟所形成的收益以稅收更多地以資本紅利的方式獲得后，更多地投入到公共事業中去。城鎮人口比農村人口有更多的享用公共服務的機會與權力，這是不爭的事實。只有通過城鎮化程度的不斷提高，才能使更多的中國公民作為國家的主人更多地也是更公平地享用國家發展帶來收益。

二、城鎮化質量的內涵

城鎮化對于經濟社會的發展有著極其重要的意義，但城鎮化是有質量屬性的，有質量的城鎮化才能夠真正實現城鎮化的初衷與目標。

城鎮化不是一個簡單的有農村人口變為城市人口的過程，如果那樣事情很好辦，讓交通運輸部將農村人口全部拉到城市，讓公安部將全國的農村人口戶籍改為城市戶籍就可以了。事實上，城鎮化的質量不高會給經濟社會運行帶來巨大的問題，這些問題可以包括：1、農村人口通過遷徙方式進入城鎮的數量過量，超越城鎮的承載能力，導致不僅新進入城鎮的原農村人口的經濟收入與福利水平沒有顯著提高，原有的城鎮人口的收入水平與福利水平也被拉低；2、通過興建形成的新城鎮，由于規劃或者產業結構不合理導致的城鎮功能不能正常發揮，城鎮內居民不能夠享受到或不能后充分地享受到城鎮化后帶來的福利水平提升；3、興建的城鎮在短時期內正常運轉，但由于該城鎮沒有妥善處理好自身發展運行與周圍其他大中城市、城鎮、自然資源之間的關系，導致該城鎮的運行及功能發揮不可持續。

城鎮化的質量強調的是通過城鎮化的實施確實推進了相關產業的聚合、生產發展力水平的提升和居民生活質量幸福指數的優化等城鎮化目標的實現。城鎮化質量的內涵，可以從以下幾個方面進行分析和考核：

1、經濟發展水平、質量及承載力

經濟發展水平與質量是決定該城鎮能夠供養居民數量的核心要素。如果某城鎮（市）經濟發展水平不高或經濟發展的質量不高就會出現該城鎮（市）的居民收入水平偏低、就業機會不充分、物質生活水平的提高速度慢甚至出現下降等問題。經濟發展水平主要取決于該地的產業結構的合理性：不同的產業之間保持和合理的比例關系和產供銷關系、該區域的加總供需與區域外的市場有比較協調的關系、該區域的產業結構與區域內的生產要素（包括勞動力要素）之間保持著比較協調的關系、該區域的經濟能夠充分地吸納本區域內有勞動能力并愿意勞動的勞動者去就業（允許自然失業率的存在）、同時該經濟有比較好的彈性能夠較好地適應區域外市場供求的變化以及本區域內勞動力的變化。

2、公共服務及社會發展水平、質量及承載力

公共服務、基礎設施等提供的充分性。該文原載于中國社會科學院文獻信息中心主辦的《環球市場信息導報》雜志http：//www.ems86.com總第526期2013年第43期-----轉載須注名來源該區域能夠向本地區居民提供教育文化、醫療衛生、社會保障等質量和數量均有一定保障的社會服務，同時本區域的基礎設施可以向本地居民提供的恰當的交通運輸系統、郵電通訊系統、能源供應、給排水、其他環境設施以及防災減災系統。

社會關系的良好建構。共同生活于同一個城鎮（市）的人及人群之間應該能夠建構良好的社會關系，在這樣的生活環境中，人與人之間可以和諧快樂相處，人及人群對其生活的環境形成穩定的歸屬感。

除以上二個方面以外，城鎮化質量還包括經濟與社會的協調程度；城鎮運行管理的有效性；人與環境、生態等和諧協調程度等。

三、城鎮化的基本演進路徑及其選擇

城鎮化發展過程中的基本演進錄盡可以概括為兩類，一類是自然演進，另一類是主動推進。自然演進是指城鎮化的過程隨著生產力水平的發展、社會關系的重建、公共基礎設施的發展和完善使農村人口向城鎮人口的逐步轉化。主動推進是指在城鎮化的過程中某些權力主力（利益主體）依靠經濟政治社會等方面的手段和措施推進城鎮化的進程。

自然演進相對而言速度較慢，主動推進的速度較快，但是自然演進的城鎮化進程會有比較穩定的效果，一般在城鎮化質量問題上不會有大的反復，但在主動推進的過程中如果沒有相關的制度保障和配套措施，主動推進的城鎮化會出現比較大的質量問題，形成對經濟社會運行比較大的負面效果。

在我們將質量性要求作為城鎮化過程的基本要求的時候，在演進路徑的選擇上一定要在初始階段以自然演進為主，國家可以幫助完善一些外部條件，同時采取特別審慎的態度進行主動推進的試點建設。在自然演進與主動推進試點的經驗總結的基礎，形成科學的城鎮化方案后可以逐步加大主動推進力度，但在主動推進的過程中必須注意對方案的科學性做動態的及時的評估與優化。

四、有質量城鎮化進程中的一些配套措施與策略

基層政府的民主政治建設的有效推進。城鎮化的過程離不開基層政府的主動設計、引導、管理和服務。這些基層政府既包括原有的農村基層政府組織與包括興建城鎮的基層政府以及遷入城市的社區管理者、街道辦事處等基層政府組織。這些基層政府組織能否真正站到居民的立場上有效開展工作將直接關系到城鎮化過程的質量。因此，通過相關基層政府的民主政治建設，使這些政府真正站到居民的利益立場上來考慮問題解決問題，將是保證城鎮化質量的基礎要求與前提。要逐步健全選舉、議事、公告、述職、問責等基礎制度與機制，逐步保證廣大居民與群眾在城鄉社區治理、公共事務管理中實現自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。

土地問題的良好解決。土地是農業生產過程中的基本生產資料，土地相關權益的有效設計、落實和解決是城鎮化過程中的關鍵環節。一方面，土地為廣大農民提供了基本的生產資料和基本的生活來源保證，土地的存在使廣大農民可以依靠自己的勞動獲得生存權，但另一方面土地又成為束縛農民的一條重要繩索，如果與土地相關權益不能解決出讓出借出租等問題，那土地的分散性必然導致農民的分散性，以集中集約分工合作為特征的城鎮化就不可能實現。有質量的城鎮化必然要求能夠妥善解決與土地相關的利益人相關利益的所有、占有、分配和轉讓等問題，逐步松開土地對農民的束縛，但又不讓農民簡單地直接地失去土地對他們基本生活的保障作用，城鎮化的質量才能保證。

戶籍問題的解決。戶籍管理是我國很重要的一項公共管理措施，許多資源與福利的設計、分配等都依賴于居民的戶籍歸屬。戶籍管理一方面成為國家對城鎮化的速度、方式進行有效調控的手段，可以通過限制戶籍的遷出遷入規定來有效地控制常駐人口的規模、結構及其變遷等，但另一方面戶籍制度也成為束縛居民自由流動，實現居民與居住區有效匹配的重要束縛，因此需要對戶籍管理制度進行多樣化的設計，充分發揮戶籍制度在居民遷徙中的引導、監控、管理的服務功能，根據不同城鎮的具體狀況設計適合該城鎮承載力和最有發展的戶籍管理制度。

做好城鎮建設的整體規劃與設計。城鎮的經濟承載力、社會承載力及其相互之間的協調程度是決定一個興建（有原有）的城市（城鎮）能夠接納的農村轉入人口的決定性因素。在城鎮化的過程中，必須針對特定的區域或空間做好城鎮化的定位、產業結構規劃、公共設施規劃以及以及經濟發展水平經濟發展速度相適應得城鎮化路線與速度。

迅速調整相關的考核機制。基層政府官員的政績追求理念是基層官員行政行為的驅動力源泉。在簡單的不科學的城鎮化業績觀下，基層政府片面追求形式上的城鎮化，造成對自然資源、產業關系與居民生活方式的巨大破壞。因此，必須改變以簡單城鎮化業績觀考核政府官員業績的方式，一方面，要通過科學的業績考核方式引導各級政府推進有質量的城鎮化進城，另一方面，必須通過這種考核機制來阻斷對經濟發展和居民生活有巨大破壞作用的城鎮化活動。

有質量城鎮化的順利實現還需要其他的配套措施，如：推進農業生產方式的產業化、規模化、現代化；加強和推進社區教育，推動農村人口轉化為城鎮人口后在社會理念生活觀念的提升；通過社區服務等方式推進相關人口社會關系的良好重構等。

（作者單位：中華女子學院金融系）