“政府之手”和“市場(chǎng)之手”之爭(zhēng)

“放權(quán)涉及到部門權(quán)力和利益調(diào)整，相當(dāng)于政府自己給自己開刀、用左手砍右手。凡是涉及權(quán)力和利益調(diào)整的改革，都是最難的。”

11月9日至12日，中共十八屆三中全會(huì)在北京召開。這場(chǎng)“關(guān)鍵性會(huì)議”不僅確定了中國(guó)新一屆政府未來5年甚至10年的執(zhí)政方向，更就全面深化改革作出了總體部署。

近日中央高層密集奔赴基層考察調(diào)研，在多個(gè)不同場(chǎng)合重申改革決心，向外界釋放清晰信號(hào)。這個(gè)時(shí)點(diǎn)，“全面深化改革”已經(jīng)成為熱詞，更加折射了公眾對(duì)深度改革的強(qiáng)烈期盼。

就具體領(lǐng)域而言，目前改革呼聲較高的包括行政管理、金融體制、財(cái)稅體制、資源價(jià)格、土地制度、戶籍制度、收入分配等。公眾希望能在這些領(lǐng)域轉(zhuǎn)變政府職能、簡(jiǎn)政放權(quán)、理順政府和市場(chǎng)的關(guān)系，以“消除經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的體制機(jī)制障礙，通過改革為經(jīng)濟(jì)發(fā)展增添新動(dòng)力”。

“錯(cuò)裝在政府身上的手”

2013年全國(guó)“兩會(huì)”期間，李克強(qiáng)在其擔(dān)任總理后的第一次記者招待會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要“把錯(cuò)裝在政府身上的手換成市場(chǎng)的手”。

多位專家在接受記者采訪時(shí)表示：“當(dāng)前比較突出的問題是地方政府和市場(chǎng)的邊界如何劃分。”如何處理“政府之手”與“市場(chǎng)之手”的關(guān)系，一直是中國(guó)改革過程中面臨的核心問題。

從1992年黨的十四大確立“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”改革目標(biāo)，到20世紀(jì)末宣布社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步建立，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制從未擺脫“命令經(jīng)濟(jì)”的沉重軀殼。這種情況延續(xù)下來，形成了一種“半市場(chǎng)、半統(tǒng)制”的過渡性體制格局。

“在‘半市場(chǎng)、半統(tǒng)制’的體制中，各級(jí)政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)制不但沒有削弱，相反還不斷增強(qiáng)，這樣就造成了兩個(gè)嚴(yán)重后果。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員吳敬璉近日在接受媒體專訪時(shí)表示。

吳敬璉所說的兩個(gè)嚴(yán)重后果，一是以投資和出口驅(qū)動(dòng)為主要特征的舊的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式難以轉(zhuǎn)變，從而造成了一系列嚴(yán)重問題，諸如資源匱乏、環(huán)境破壞、宏觀經(jīng)濟(jì)上的貨幣超發(fā)、流動(dòng)性泛濫造成的房地產(chǎn)泡沫，以及大眾消費(fèi)不足等社會(huì)問題。

另外一個(gè)嚴(yán)重后果是，由于政府手里掌握太多太大的資源配置權(quán)力，官員利用權(quán)力對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)和對(duì)價(jià)格的管控，造成了權(quán)力尋租的龐大基礎(chǔ)。

一些地方政府甚至開始企業(yè)化運(yùn)營(yíng)。通過土地運(yùn)作，他們開始像經(jīng)營(yíng)企業(yè)一樣經(jīng)營(yíng)城市。通過層層下達(dá)招商引資任務(wù)、分解GDP指標(biāo)，很多地方政府領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)成為以政府為主體的投資企業(yè)的董事長(zhǎng)或總經(jīng)理。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)宋曉梧把上述現(xiàn)象稱為“諸侯經(jīng)濟(jì)”。在他看來，地方政府公司化問題嚴(yán)重，在某種程度上已成改革要解決的突出問題。

除了“諸侯經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象，“錯(cuò)裝在政府身上的手”還使得中國(guó)經(jīng)濟(jì)過度依賴于政府主導(dǎo)型的投資模式，造成產(chǎn)能過剩、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重扭曲。

國(guó)家開發(fā)銀行研究院副院長(zhǎng)黃劍輝總結(jié)中國(guó)經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展面臨的問題時(shí)認(rèn)為，中國(guó)過去發(fā)展的一個(gè)顯著特點(diǎn)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依賴資源、土地、勞動(dòng)力等要素投入。

在他看來，十多年來，尤其是2008年為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，中國(guó)推行的政府主導(dǎo)型高投資模式成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿Α５牵斑@種發(fā)展模式的弊病不斷顯現(xiàn)，已難以為繼”。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院的一位專家對(duì)黃劍輝的觀點(diǎn)表示贊同。他告訴記者，政府主導(dǎo)的投資限制了市場(chǎng)配置資源的作用，對(duì)民間投資造成擠出效應(yīng)，使得整個(gè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出效率下降。

不僅如此，政府這只“錯(cuò)放的手”還可能引起土地財(cái)政的不可持續(xù)及“影子銀行”的高杠桿率等問題，地方融資平臺(tái)、房地產(chǎn)等領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)不斷積聚。

“目前來看，由政府推動(dòng)的投資增長(zhǎng)黃金年代已經(jīng)過去。”黃劍輝認(rèn)為，未來中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要由更高效的市場(chǎng)化投資和更高占比的消費(fèi)來化解。

政府應(yīng)該管什么？

“政府必須下決心將不該管、管不好的事情交給市場(chǎng)，同時(shí)管好自己必須管的事。”吳敬璉曾在多個(gè)場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)處理好“政府之手”與“市場(chǎng)之手”的關(guān)系。

上述二者關(guān)系涉及到經(jīng)濟(jì)體制改革的多個(gè)領(lǐng)域。首先，要素市場(chǎng)化的改革空間很大，如土地，特別是農(nóng)民土地的市場(chǎng)化尚未真正實(shí)現(xiàn)，仍由政府部門壟斷；其次，勞動(dòng)力市場(chǎng)化也存在問題，城鄉(xiāng)兩個(gè)勞動(dòng)力要素市場(chǎng)被分割開，而行政壟斷進(jìn)一步分割了勞動(dòng)力市場(chǎng)；此外，利率市場(chǎng)化也尚未完成。雖然7月19日已取消政府規(guī)定的銀行貸款利率下限，以推進(jìn)銀行業(yè)的市場(chǎng)化改革，然而存款利率市場(chǎng)化并未得到實(shí)質(zhì)性的推動(dòng)。

“解決這些問題，首先得明確地方政府應(yīng)該管什么。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心一位專家告訴記者，弄清“政府之手”應(yīng)該放在哪里，才能真正解決中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革中出現(xiàn)的根本問題。

“面對(duì)當(dāng)前現(xiàn)實(shí)，很多人要求政府有更多的作為，這是有理由的。”吳敬璉強(qiáng)調(diào)，但是，需要弄清楚強(qiáng)化政府作用的方向是什么？是為市場(chǎng)有效運(yùn)行建立一個(gè)好的制度環(huán)境和提供市場(chǎng)所無法提供的公共產(chǎn)品，以便提升市場(chǎng)；還是用政府的強(qiáng)制力量去駕馭市場(chǎng)、壓抑市場(chǎng)和取代市場(chǎng)？

三中全會(huì)前夕，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心提出了未來改革的基本思路及行動(dòng)方案，即“三位一體改革思路、八個(gè)重點(diǎn)改革領(lǐng)域、三個(gè)關(guān)聯(lián)性改革組合”，亦被外界統(tǒng)稱為“383”方案。該方案認(rèn)為，要在以往市場(chǎng)、政府和企業(yè)改革的基礎(chǔ)上，著力推動(dòng)完善市場(chǎng)體系、轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新企業(yè)體制的新“三位一體”改革。

作為正部級(jí)智庫(kù)單位，國(guó)研中心一直被視為中國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的最高智囊團(tuán)之一，承擔(dān)多項(xiàng)國(guó)家規(guī)劃的調(diào)研、起草工作。此次“383”方案涉及政府行政管理體制、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域、土地制度、金融體系、財(cái)稅體制、國(guó)企、促進(jìn)創(chuàng)新和發(fā)展、涉外經(jīng)濟(jì)體制等改革，成為外界關(guān)注的對(duì)象。

多位專家在接受記者采訪時(shí)認(rèn)為，本次三中全會(huì)以加快政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橥黄瓶冢幚砗谜褪袌?chǎng)的關(guān)系是重要議題之一，與“383”方案不謀而合。

審批放權(quán)是突破口

“政府職能轉(zhuǎn)變的突破口就是深化行政審批制度改革。”中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)、中國(guó)行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)遲福林在接受媒體采訪時(shí)強(qiáng)調(diào)，“最大限度地減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，充分釋放市場(chǎng)活力，這是打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)升級(jí)版的客觀需要。政府與市場(chǎng)應(yīng)該各司其職。”

今年3月以來，國(guó)務(wù)院多次召開會(huì)議，研究、部署政府職能轉(zhuǎn)變工作，并進(jìn)行了細(xì)致的分工和安排。其中三次集中下放、取消行政審批權(quán)，并要求政府管理由事前審批更多地轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管，實(shí)行“寬進(jìn)嚴(yán)管”。

5月15日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》提出取消和下放133項(xiàng)行政審批等事項(xiàng)；6月19日，李克強(qiáng)總理主持的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，對(duì)新組建國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)再取消和下放32項(xiàng)行政審批等事項(xiàng)；9月11日，國(guó)務(wù)院進(jìn)一步公布《關(guān)于取消76項(xiàng)評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰評(píng)估項(xiàng)目的決定》，在前一階段已經(jīng)取消和下放兩批共計(jì)13項(xiàng)評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰評(píng)估項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，再次取消76項(xiàng)。

梳理前六輪國(guó)務(wù)院行政審批制度改革，已取消和調(diào)整了2497項(xiàng)審批項(xiàng)目。但從總體看，目前政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)直接干預(yù)仍顯過多。同時(shí)，在“減”審批項(xiàng)目的過程中，也還存在變相“增”新的審批事項(xiàng)的現(xiàn)象。

“政府在放權(quán)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)切實(shí)加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管、引導(dǎo)和規(guī)范市場(chǎng)行為，把更多的精力放在加強(qiáng)公共服務(wù)和民生保障等方面。”遲福林指出，“放”和“管”兩個(gè)輪子都要圓，這樣車子才跑得穩(wěn)、跑得快。而“放”的輪子如何轉(zhuǎn)得好，與推進(jìn)行政體制改革密切相關(guān)。在政府管理層級(jí)中，中國(guó)政府目前是五級(jí)層級(jí)管理。雖然近年來在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，省管縣試點(diǎn)已取得不少成效，但要由點(diǎn)到面推開，至今還有諸多障礙。

專家認(rèn)為，目前行政審批制度改革還只是管理工具上的改革。推進(jìn)行政體制改革、減少管理層級(jí)，需要促進(jìn)管理的扁平化，縮短“條”的時(shí)長(zhǎng)和戰(zhàn)線。

“放權(quán)涉及到部門權(quán)力和利益調(diào)整，相當(dāng)于政府自己給自己開刀、用左手砍右手。凡是涉及權(quán)力和利益調(diào)整的改革，都是最難的。”遲福林強(qiáng)調(diào)。