對PPP模式理論分析

【摘要】PPP（Public-Private-Partnerships）模式是一種解決政府投資公共產品缺陷和財政資金緊缺狀況的有效方式。本文著重分析了PPP模式的基本概念和分類，并且在對其的優勢和缺陷作出簡要的分析。

【關鍵詞】基礎設施建設 PPP模式 政府直接投資

PPPs模式的產生來源是民營化理論與實踐的不發展和深入，是經濟發展革新的結果。

一、PPPs模式的基本理論

PPPs準確地說，是一個集合名詞，根據不同的領域和經濟意識形態，會有不同的理解，所以沒有準確的定義。但是我們可以簡單理解成PPPs模式是一種公共部門和私人部門之間的協議或者是合同，用來規定或者說明在基礎設施建設和公共服務提供過程中，資源、風險和責任在兩部門之間的分配。本文參考了19個國際機構中的定義，例如OECD、IMF、ABD、EC、PPIAF、EIB等，總結出了一些在意識形態和經濟模式不同的情況下定義的PPPs模式的基本特征和差異點。

在不同定義中的共同點：

一是PPPs是公共部門和私人部門，也可以包括非盈利性的社會團體簽訂的協議或者合同。

二是公共部門把部分風險轉移給私人部門，并且根據私人部門提供的公共基礎設施和公共服務來定價，即私人部門的預期回報率。

三是公共部門和私人部門簽訂的合同中沒有明確規定私人部門必須要資本投資，他們可以技術、管理或者經營手段加入到基礎設施建設、經營或者公共服務提供中。

四是在許多國家私人部門提供的服務會讓我們思考私人部門的資本投資是否需要，并且一個項目中又需要多少私人部門的資本投資。因此PPPs模式的關注點在于提供的配套實施或服務能否滿足基礎設施建設的要求或者社會大眾預期的標準，而不是資產增值或者投資增加。

五是PPPs模式的定義明確指出不會通過向用戶收費來給私人部門提供酬勞。其實，在許多國家大部分PPPs模式的案例中，對于私人部門的補償通常有政府機構來完成。

PPPs模式被視為傳統政府采購模式來提供基礎設施和公共服務的替代選擇。相比較簡單的私人部門投資或者政府采購，PPPs模式能夠更有效率的提供公共服務，同時，公共部門也通過PPPs將風險轉移到私人部門。根據不同的風險承受能力和轉移程度，公共部門和私人部門之間可以采取不同的合作形式，可分為：

一是服務合同：政府和私人部門就提供某項服務達成協議，協議的期限一般從半年到兩年，私人公司幾乎沒有經營義務，這種合作形式主要用于特定的形式，例如抄表等。

二是管理合同：私人部門經營和維護基礎設施或者提供所有的服務，但是不需要為基礎設施重新融資。私人部門從政府部門獲得相關的管理維護費用，大部分用于固體廢物垃圾管理項目。

三是租賃合同：政府部門將基礎設施的經營權利攜帶維護義務出租給私人部門一段時間，這段時間內，私人部門支付給政府部門一定的租金和收取一定的費用，即自負盈虧的方式使得經營變得高效。政府部門仍然保留對基礎設施的融資義務，純粹的租賃模式幾乎沒有，其中一般都和私人部門期初的投資捆綁在一起。

四是特許經營：私人部門可以通過長期經營獲得收入，同時也對基礎設施的維護和新融資負責，在期末所有資產歸政府所有。特許經營在發達國家被廣泛使用。

五是BOO（Build-Own-Operate）/BOT（Build-Own-Transfer）：和特許經營類似，但是私人部門在基礎設施建設過程中進行投資，它們在交通基礎設施上被廣泛使用。

六是剝離：整個基礎設施服務的提供被私有化，私人部門的經營年限不受限制，但是收到政府部門的管理。

世界銀行通過對PPPs模式的各種比較，主要從資產所有權、運營與維護合同、投資方、商業風險與持續時間進行比較得出的分類，如下表主要根據私人部門參與程度來劃分（世界銀行，1997）：

二、PPPs模式的優勢

PPPs模式能夠解決發展中國家政府無法滿足人們日益增長的公務服務需求問題，并且使得基礎設施和公共服務的提供上更有效率。基礎設施和公共服務等一系列公用事業是典型地低效率經營，政府部門往往需要通過費用補貼使得公用事業得以進行，而且不合理的管理使得公用事業的浪費和低效更加嚴重。所以PPPs模式使得私人部門可以參與其中，改變其低效的特點。

私人部門的參與從長期角度而言，可以使得公用事業高效率運作，就短期而言它可以幫助政府減輕資金壓力和債務負擔。不僅如此，私人部門的加入（尤其是指外企），可以帶來先進的技術和管理，或者也可以是營銷手段，從而從另一方面促進公用事業的高效開展。

除上述兩點之外，把私人部門引進公用事業中，可以提高政府財政透明度。不僅如此，當私人部門允許參與到基礎設施建設和公共服務提供時，使得消費者可以在不同部門提供的基礎設施配套服務和公共服務之間進行選擇（這種情況在配水設施和其他自然壟斷行業內很難實現），這將促使公共部門對公用事業更具有責任意識。

三、PPPs模式的缺陷

與政府部門的直接提供相比，PPPs模式是一種復雜合作方式，需要在存續期內合理的分配公共部門和私人部門之間的責任和義務。風險和收益的分配經常會導致不同部門之間的矛盾并最終使得項目合作破裂。不完善的投資環境，包括不穩定的宏觀經濟環境、不可靠的財產權、低水平的基礎設施和不是很有效的金融市場，往往能夠加劇這些矛盾。

另一個問題是引入PPPs模式之后，私人部門的介入帶來了新的資本投入、技術和管理，能夠從總體上提高公用事業的服務質量，但是私人部門大多數是利潤導向型企業，會把服務重點放在風險較小利益較易獲得的社會階層，即社會中層。因此，潛在的市場會在短期內被忽略。

四、結論

PPPs模式能夠緩解政府部門資金壓力，同時還能夠提高公用事業的運營效率，但是將民間資本以PPPs模式引入公用事業中，會提高期初的資本投入，并且使得公用事業服務重點偏向社會某個階層。

作者簡介：毛熠輝（1988-），男，南京財經大學金融碩士，研究方向：城鎮化建設中資金短缺問題、基礎設施融資方式等。